广西农村宅基地管理现状及原因探究——安身立命之所，管理乱象为哪般？

　　引 言

　　农村住房是农民安身立命之所，是基本的民生问题。

　　广西农村宅基地数量大、分布广。2007—2009年进行的第二次土地调查显示，全区2009年有农村住户1015.54万户，村庄建设用地面积为55.298万公顷，占全区土地总面积的2.33%。

　　但长期以来，广西农村住宅普遍存在着建设杂乱无序、生态环境恶化、农房建设质量安全堪忧等问题。

　　特别是随着农村生活水平的改善，农村一户多宅、未批先建和宅基地面积超标等问题愈演愈烈，加之宅基地审批手续繁多、审批时间过长、宣传和监督检查工作不到位等问题，引起的矛盾纠纷屡见不鲜，农村宅基地管理也就成了当前农村土地管理中的一个热点、难点问题。

　　◆现状展示：

　　农村宅基地管理喜中多忧

　　多年的观察，记者注意到这样一个现象，农民手中有了钱，第一件事便是建房。

　　目前广西农村中，有的村屯80%以上的农户新建了住宅，少的村屯也有20—30%的农户建新宅，有的村屯整村迁离旧址到村外占地建新宅。可以说，各地农村建房“拔地而起”，比比皆是。

　　进入新世纪以来，广西各市、县领导和土地管理部门对宅基地审批管理工作已十分重视，做了大量卓有成效的工作。部分地级市相继制定出台了相关文件或通知，对农村宅基地审批管理办法和面积标准作了明确界定，对农民使用宅基地在一定程度上起到了制约作用。

　　此外，各市、县（市、区）还按照相关规定，积极开展农村宅基地使用权登记发证工作。既依法保护了使用权人的合法权益，又有利于动态管理和查询。

　　但是，广西国土资源厅于2010年委托《广西农村宅基地审批管理办法》课题组，对南宁、柳州、来宾、桂林、贺州、钦州、北海、玉林、贵港、百色等10个地级市和横县、灵山、靖西等县和西乡塘等城区及一些乡镇、村屯进行实地调查表明，广西农村宅基地管理尚是喜中多忧。

　　一忧：宅基地规划滞后，无序建设突出

　　根据有关法规，村民建房必须符合县级、乡镇土地利用总体规划和村镇建设规划，符合用地条件，必须在批准指定的地点建房。

　　目前广西还没制定农村土地利用总体规划和村庄建设规划，第一轮土地利用总体规划，以及第二轮乡镇土地利用总体规划，重点仍在耕地及基本农田保护，对农村住宅用地的布局、结构及具体定位仍没有做具体安排。

　　由此造成农房选址多数选择自家的自留地、承包地或交通较为便利的公路两旁，哪里地势好、“风水好”就在哪里建，形成大量的路边店、独家院。

　　二忧：法律法规不完善，管理难度增大

　　目前，国家关于农村宅基地管理的法律法规数量少，且过于原则性和指导性，执行起来困难多。

　　比如，法律规定农村居民符合条件的，可申请一块宅基地且是无偿取得，这样，使农民容易产生随意占用农用地、超标准多建房的心理。南宁市延安镇新城村，已登记发证的450户建房农户，共占地面积8.1万平方米，平均每户180平方米，比政府批给的建房标准超出30平方米。

　　记者了解到，由于“一户一宅”在分户问题上没有明确统一的界定，有的以年满18岁作为另立户口界限，有的两人结婚后即算为一户，有的以兄弟实际分家为独户的标准。这样一来，3人、5人可以成为一户，一个人也可以成为一户，无形中为一些人利用户籍套取宅基地多占地建房提供了方便。

　　三忧：宅基地审批程序过繁，引发矛盾频生

　　调查中发现，目前村民申请建房要经过村民小组、村民委员会、乡镇土地管理所、乡镇建设管理站、乡镇人民政府、县建设规划管理部门、县（市、区）人民政府、直至市人民政府，一级级上报，然后一层层返回。如涉及林地、环保、交通等，还要相关部门出具意见。

　　目前申请一宗宅基地建房，最快也要3个月左右，最多的要半年甚至更长，造成农民不报批或未批先建和随意多占地建房等现象时有发生。据调查，南宁市农民建房后申请办土地证的不到10%。该市延安镇新城村有873户，未批先建的就有423个农户，占全村总户数的48%；贺州市钟山县公安镇木桥村50户，未批先占地建房有10户，占用耕地面积1200平方米。

　　四忧：管理缺少部门协调，影响有效监管

　　农村宅基地审批管理是一项系统工程，涉及国土、规划、建设、执法等多个部门。

　　但在实际工作中，相关部门之间协调不够，无法形成执法监管合力。由于有执法主体和法律程序等原因，村委会难以解决违章建房问题，国土和规划部门又无法在第一时间发现违章现象；国土部门只有查处权没有执法权；农民违法建住宅触犯多部门法律法规，到底由哪个部门牵头，法律上并不明确。

　　如在规划区内违法违规占地建房，土地行政、城乡规划主管部门都可以处罚，其他一些部门也可以处罚，谁都可以是执法主体，但谁也不愿意当执法主体。由此造成城郊结合部违法违规现象特别多。

　　◆根源探究：

　　三大因素造成当前农村宅基地管理乱象

　　课题组认为，广西农村宅基地管理出现上述令人担忧的乱象，根源有三。

　　（一）从法律法规依据方面看

　　现行所有关于农村宅基地管理和利用的法律法规政策数量少，且多为原则性、指导性，缺乏基层土地管理部门可以操作、执行的具体细则措施。

　　到目前为止，我国尚无一部关于调整农村房屋和土地方面的民事法律。2004年国土资源部虽然出台了《关于加强农村宅基地管理的意见》，但这仅是部门的意见，不仅存在着大量的法律法规真空，而且在内容上也比较粗浅，大大削弱了基层土地管理工作的执法力度和权威性。

　　例如对违法建筑就没有强制执行权，只能是罚款了事，请公检法部门来执行，不仅延误时机、增加执法成本，而且给土地行政执法和民事司法工作造成很大困难。从而造成对超标户、多占地户只能罚款甚至默认了之。

　　（二）从经济利益方面看

　　完整的物权包括占有、使用、收益、处分等权利。目前国家实施的《物权法》只赋予农民对宅基地“用益物权”——即只享有占有、使用和收益的权利，农民并没有宅基地的财产权、处分权，这样农民就无法实现其宅基地的财产性收入。

　　这几年，广西处于开发高峰期，房价地价翻了几番，而目前实行的又是“产权置换”政策，即拆多少面积补多少面积，导致人们感觉到宅基地占得多、建得多，得到的安置房面积也就多。

　　受这些政策影响，不少农民，特别是城郊结合部的农民，极容易产生多占地、建新房不交出旧宅地的思想。

　　而山区多数农民认为，宅基地是祖宗留下来的财产，承包地是国家分给自己的，也属于自己的财产，即使弃旧建新，财产仍归自己。

　　（三）从行政管理体制方面看

　　目前，农村宅基地管理和利用，分别由国土和建设两个部门来管理。这种房地分开的管理模式，给农民提供了钻空子的机会。

　　不少农民的宅基地使用权变更后，土地证并没有变更，对一些农民在城里买了房或在集镇上购买了土地自建了新房，甚至是户口迁移后，农村仍保留的房地没有进行确权处理。

　　靖西县大道乡万隆村弄鸡屯原有21户105人，现今全村已空无一人，分别举家迁到县城、广东等地。空置的房子断壁颓垣，破败不堪，整个村落已废弃，但宅基地仍“物归原主”。

　　加上农村居住分散，地域广阔，分布复杂，条件各异，因为管理不到位，加剧了农民建房选址只随个人意愿，造成房屋坐落无序，村内水、电、路、气及通讯等基础设施滞后，最终影响了农村土地的节约集约利用，影响到耕地资源的保护和农村居住环境的改善。

　　让人欣慰的是，农村宅基地管理存在的乱象，引起了自治区层面的高度关注，并于2013年正式实施新版《农村宅基地审批管理办法》，使农村宅基地管理逐步走上了规范化管理轨道。