县域民生金融：基础制度建设与创新路径

　　为深入了解目前县域民生金融发展现状，摸清县域民生金融供需情况，人民银行西安分行对陕西省县域地区民生金融服务情况进行了问卷调查。本次调查主要涉及县域金融机构向小微企业、“三农”领域，下岗失业、民族民贸、扶贫开发、国家助学、大学生村官创业、保障房建设等方面的信贷产品和金融服务。调查显示，现阶段县域民生金融服务满足度总体处于较高水平，但仍存在非法人机构业务权限上收和对县域贷款分配歧视等问题。考虑到金融改革市场化取向和县域民生金融服务弱质性和低效性特点，建议通过建立“四大体系”促进县域民生创新，促进信贷政策产品化，扩大货币信贷政策执行绩效。

　　促进县域民生金融创新的重点方向

　　从对陕西省县域民生金融的调查分析看，县域经济总量占据半壁江山，但金融发展与经济发展仍存在一定差距，县域经济的发展带来了巨大的金融需求，也为金融机构提供了新的发展空间，提升县域金融服务水平和质量，促进县域经济更好发展，在目前经济转型升级的背景下具有更为重要和紧迫的现实意义。

　　(一)督促和引导现有机构加大信贷投放比增加金融机构种类和数量更重要。调查显示，目前县域金融市场竞争总体较为激烈，地方法人机构总体能够把握立足当地，服务当地的区域性中小机构定位，而非法人的金融机构在县域的“抽水机”作用继续显现。截至2013年6月末，陕西省县域非法人机构存款占比为66.4%，贷款占比为55.5%，农户、小微企业、村官中均仅有4.5%左右认为“引入新的金融机构”可以改善县域金融服务，短期来看，应主要督促和引导现有机构提高存款用于当地的水平。

　　(二)改善外部环境是金融机构提升县域民生服务的重要基础。针对县域金融机构领导人的调查显示，影响金融机构民生信贷投放的因素中，排前四位的分别是“民生领域抵押担保条件不足”(21.9%)、“信用环境较差”(16.4%)、“业务权限上收”(14.9%)、“担保补偿措施不足”(11.8%)，外部因素在制约金融机构县域民生信贷投放中占比超过一半。从农户、小微企业、村官等角度看，信用条件和抵押担保措施占其获得贷款因素的72.3%、63.6%和62.7%。

　　(三)推动金融机构改进管理体系和业务流程。对金融机构的调查显示，“业务权限上收”(14.9%)、“业务流程复杂”(5.5%)、“信贷规模较紧”(5.2%)是影响县域金融机构信贷投放的内部因素，业务权限上收严重阻碍了县域非法人机构信贷投放，全部县域金融机构中，34.1%的机构没有企业贷款业务权限，其中90.2%是非法人机构(不含邮储)，27.4%的机构没有个人贷款业务权限，其中93.5%是非法人机构(不含邮储)。调查数据显示，在选择“信贷规模较紧”影响县域民生信贷投放的机构中，75.5%是非法人机构和邮储银行，表明非法人机构对县域信贷投放可能存在自觉或不自觉的歧视。

　　(四)加快金融产品与服务方式创新，特别是提升服务的便利性。调查显示，创新服务方式，提升服务的便利性比加快产品创新更迫切。在被问及如何提高县域民生信贷投放水平时，29.6%的农户认为应简化贷款手续，高于降低抵押担保门槛(20.3%)和降低利率(19.8%)的比例，小微企业呈现同样的趋势(三者占比分别为27.6%、23.2%和20.5%)。对提升服务便利性的预期也显著高于对产品创新的要求，30.3%的农户和33.8%的小微企业认为应提高金融服务的便利性，分别高于加快金融服务产品创新的比例7.6个和1.8个百分点。

　　促进县域民生金融创新的路径设计

　　人民银行西安分行近几年来将提升民生金融服务质量作为贯彻货币信贷政策的抓手和突破点，通过建立民生金融主办银行制度、设立民生金融创新督导点、推动民生金融产品创新、探索开展民生金融创新示范县建设等途径和方式，推动县域民生信贷投放，改善县域金融环境，在加大县域法人机构调控力度的同时，督促县域非法人机构下放审批权限，引导其存款主要用于当地，取得了一定的成果。通过对县域民生金融供需的分析，建议下一步以构建县域民生金融创新长效机制为目标，以创建“民生金融创新示范县”为抓手，以加大民生财政信贷政策协调配合为突破口，通过“加大信贷投放、促进政策协调、提高服务便利、实施差异扶持”，构建县域民生金融服务“四大体系”，最终提升陕西省县域民生金融服务质量和水平。

　　(一)重点推进县域非法人信贷投放，建立有利于增加县域民生信贷总量的引导体系。增加县域民生金融信贷投放是提升县域民生金融服务水平的重要目标和评判标准。在短期县域金融体系保持稳定的背景下，应督促和引导金融机构不断加大县域民生信贷投放，以总量提升带动服务覆盖面扩大和服务质量改善。重点推进县域非法人机构信贷投放，综合采用多种措施，督促非法人机构存款主要用于当地，建立非法人机构县域金融服务考核评估机制，非法人机构县域存贷比应保持总体上升，县域民生信贷投放增量、增速实现两个不低于目标。继续推动县域法人金融机构改革，保持县域法人机构主体地位，督促其充实资本，提高风险控制能力，优化信贷结构，改善管理体制;鼓励其在价格覆盖风险的前提下，提高定价的科学化和精细化水平，适应利率市场化改革方向，降低县域民生领域融资成本;推动县域法人机构发挥信息优势，放宽抵押担保条件，逐步提高信用贷款发放比例。

　　(二)开展民生金融创新示范县建设，建立有利于改善县域金融环境的政策协调配合体系。制定综合考量信贷投放、产品创新、担保体系、财政支持、产业扶持等因素的民生金融创新示范县评价指标体系，以民生金融创新示范县为综合载体，构建货币政策、信贷政策、财政政策相互配合，共同完善县域金融的协调配合体系。灵活使用货币政策工具，继续落实新增存款一定比例用于当地考核合格的优惠准备金措施，充分发挥差别准备金动态调整工具作用，加大对县域法人金融机构的支持力度，再贷款、再贴现继续向县域中小机构倾斜。建议不断推进县域民生信贷风险补偿体系建设，改革民生金融财政资金使用方式，逐步由发放补贴、奖励向构建担保基金、担保公司转变，提高弱势群体担保水平。建立基于民生金融督导点—民生金融创新示范乡镇—民生金融创新示范县的民生金融创新示范体系，建议通过财政奖励、政策倾斜等提高县域创建民生金融创新示范县的积极性和主动性。

　　(三)建立有利于提升县域民生金融服务便利化水平的业务体系。以民生金融主办银行制度和民生金融督导点为依托，加强信贷政策到信贷产品的转化。延伸民生金融主办银行制度到县域，通过民生金融主办银行督促金融机构下放业务审批权限，优化业务流程，简化信贷审批手续，实现民生金融信贷投放由零售向批发转变，特别应引导和督促非法人机构增加县域信贷投放规划;并鼓励金融机构在金融空白乡镇以设立机构、建立代办点、布设自动化设备等手段提高县域金融服务便利化水平，对于提升县域金融服务便利化成效显著的机构，建议给予一定资金奖励或补贴。推动民生金融督导点扩面增量，发挥民生金融督导点贴近三农，贴近需求的优势，引导金融机构结合区域实际，创新抵押担保手段，开发新型信贷产品，改善金融服务方式。逐步构建乡镇有督导点，县域有主办银行的民生金融综合便利化服务体系。加强对主办银行和督导点的指导和评估力度，建立考核评估制度和指标体系，构建民生金融服务的综合评价机制。

　　(四)建立差异化的民生金融创新扶持和支撑体系。针对县域不同金融供需主体的特点，给予差异化的扶持和创新策略。不断提高金融服务覆盖水平，针对县域农户分布特点，通过设立机构、电话银行、手机银行、代办点等手段提高基础金融服务覆盖面;促进县域低收入群体的信贷投放应更多通过补贴、提供担保等手段;加强对农户、村官等群体的民生金融政策和产品的宣传推介力度，通过提供抵押担保措施等手段增强信贷可得性;提高县域金融机构企业贷款审批权限，加快对公信贷产品创新力度;适度增加金融投资产品，满足县域富裕个人和小微企业的投资理财需求。

　　引导县域法人机构增强创新意识和服务意识，不断开发适合区域实际的信贷产品，同时加强对经济金融政策的解读和宣传，降低政策风险;鼓励法人机构、邮储银行和村镇银行通过引进人才，提高用人标准等方式提升人员素质;加大对法人机构的奖励、补贴和风险补偿力度。督促非法人机构和邮储银行下放审批权限，统筹考虑控制风险与提供服务的关系，鼓励其在县域设立营业网点，弱化对县域金融需求方财务状况和担保手段的依赖，提高非财务信息和信用贷款的使用程度，进一步简化业务流程。督促引导邮储银行业务转型，创新金融产品，提高存款用于当地的水平，通过提高定价精细化水平，在覆盖风险的前提下，降低融资成本。鼓励村镇银行立足社区，服务社区，对金融服务水平比较高、产品针对性强的村镇银行加大风险补偿和补贴力度。在给予差异化扶持的同时，鼓励金融机构通过系统性的创新，为民生金融群体提供模块化、标准化的金融产品，以降低融资成本