陈凌：化解乡镇债不能债滚债

　　从城乡一体化着眼，实现生产要素的双向流动，才能吸引城市资本“上山下乡”，倒逼乡镇完善预算管理

　　近日，媒体报道湖南一些债务沉重的乡镇，政府欠条竟成为地方“流通货币”，让乡镇债务问题引来广泛关注。

　　国家审计署报告显示，全国有3465个乡镇政府债务率高于100%，这意味着这些地方拿出所有现有财力，也无法还清这些“负有偿还责任”的债务。乡镇政府是我国行政单位的“神经末梢”，本应承担基层治理的重任。但这笔相对巨大的债务，却像一把高悬的达摩克利斯之剑，使得一些乡镇干部只能将第一位的工作异化为“找钱”，“以维持地方发展，并从中‘腾挪’化债”。

　　乡镇债台高筑，有现实原因，也有制度原因。现实中，很多债务是陈陈相因导致积重难返，而乡镇造血能力有限，一任一任领导或是击鼓传花，或是向上边伸手要钱，更多的则是以债还债继续借债发展。而乡镇一级又往往缺乏严格的预算制度，乡镇投资经常是一把手说了算。于是，程序的正当熬不过资金饥渴的焦虑，发展的自觉拧不过填债冲动的大腿，借债成为一些地方“没有办法的办法”。

　　债务滚雪球，只会越滚越大。有人针对这两个原因开出药方：既要下猛药，严控乡镇投资建设规模;也要重调理，将乡镇一级财政纳入全口径预算，扩大乡镇政府投资透明度，接受群众监督。这服药方，既有内服，也有外敷，断了乱投资的路，也管住乱花钱的手，的确不错。可问题在于：已有的旧账怎么还资金的“再生产”又如何实现只有节流没有开源，难免会还了旧债出新债。

　　要化解地方债沉疴，还得看看“债务生长逻辑”到底是怎样的。乡镇的基础设施不如中心城市，遑论产业和配套了。因此，资本也好、劳动力也好，生产要素都是单向流入中心城市。要吸引这些要素回流乡镇，比较可靠的思路是办产业，让乡镇和农村劳动力就近就地城镇化。办产业就需要资金，但大多数乡镇资源有限，以土地资源和矿产资源为主。因此，不少乡镇政府便以土地或矿产作为抵押，实现“资金积累”。可一旦建设摊子铺太大，资金跟不上，债滚债的“黑洞”也就出现了。

　　乡镇债务的问题既是治理的问题，更是发展的问题。发展的问题还是需要在发展中加以解决。堵不如疏，跳出债务看债务，问题的关键还在于怎么趟出一条乡镇可持续发展之路。

　　事实上，城乡二元结构在我国由来已久，大部分乡镇在生产要素的禀赋上，很难与城市抗衡。如果单纯从乡镇出发，的确难以走出一条可持续之路。十八届三中全会提出，要推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，这一思路正是从城乡一体化着眼。实现城乡生产要素的双向流动，不仅能够吸引城市资本要素“上山下乡”，为乡镇产业注入新鲜血液，避免用土地换资金的“债务怪圈”继续存在，更能在乡镇一级引入市场竞争，倒逼乡镇政府建立起完善的预算管理体制。

　　令人欣慰的是，已有不少地方探索用城乡统筹化解乡镇债务难题，比如湖北夷陵、陕西高陵等。因为有产业支撑，税收有保证，这些地方乡镇一级政府的债务水平都相对较低。而这或许才是乡镇债务问题的治本之策。