创新城镇化建设的投入机制和融资模式

　　资金保障是城镇化建设最重要的条件之一。解决好“钱从哪里来”的关键问题是顺利推进新型城镇化的根本保证。党的十八届三中全会《决定》提出，要“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营，研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构”。《广西壮族自治区新型城镇化规划(2014-2020年)》(以下简称《规划》)提出，要“逐步建立多元化、可持续的城镇化资金保障机制”。因此，突破资金制约瓶颈，需要找准突破口、打好“组合拳”，按照“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”的基本要求，积极推进投入机制与融资模式创新，逐步构建起多元化、可持续的资金保障机制，为新型城镇化建设顺利推进提供有力支撑。

　　进一步完善市场化运作机制，积极创新项目融资模式

　　市场机制是最富效率和最具活力的经济运行机制与资源配置手段。在新型城镇化过程中，要进一步加大城镇公用设施建设和公共服务供给的市场化改革力度。按照“法无禁止即可为”的要求，逐步完善民间资本参与城镇化建设的政策规则、合作机制和制度体系。

　　一是打破各种隐形障碍，为民间投资“让路”。加快探索市场准入清单管理方式，扩大准入范围，降低进入门槛，按照“法无禁止即可为”的要求，坚决打破各种对民间投资制造隐形障碍的“玻璃门”“弹簧门”，彻底拆除“表面迎进去、实际推出来”的“旋转门”，多些服务、放松管制，多设“路标”、少设“路障”，努力营造统一开放、规范有序、公平竞争的投资经营环境，激发民间投资活力，为社会资本参与城镇化建设“松绑开路”。

　　二是完善项目市场化机制，激发全社会创造活力。对于供电、供气、通讯和非基本公共服务等经营性领域，要积极推进完全市场化和商业化运作，政府不再直接投资、经营和管理项目，但要进行科学的政策引导与合理的定向调控，让民间资本在新型城镇化进程中大显身手、积极有为，激发市场活力和社会创造力，使市场机制和政府调控的各自效率取长补短、相互补充、互为促进、相得益彰。

　　三是推广运用PPP模式，挖掘投资潜力和发展动力。对于轨道交通、医疗卫生、环境保护、污水垃圾处理等准经营性领域，要积极推广运用政府和社会资本合作模式(PPP)，通过采取BOT(建设—经营—移交)、BTO(建设-转让-经营)、BOO(建设—拥有—经营)、BOOT(建设—拥有—经营—转让)、ABS(资产收益抵押)等公私合作、股权合作的投资模式，鼓励、支持和引导社会资本平等参与项目的投资与运营，努力实现投资主体多元化、资金来源社会化、经营机制市场化、管理方式科学化，着力解决重大基础设施和市政工程建设领域存在的资金紧缺、机制僵化等突出问题。

　　四是拓展资金来源渠道，减缓政府投资压力。对城镇基本公共服务、排水管网、垃圾中转站及城市道路等非经营性领域，资金需求量大，融资难度大，应在完善财政补贴、政府回购或购买服务的操作方式和具体办法的基础上，通过采取项目法人招标、EPC(工程总承包)、捆绑式BOT等方式，吸引社会资本参与建设，增加项目资金来源渠道，推动投资主体多元化，减缓政府投资压力。

　　进一步加强投融资平台建设，建立规范透明的政府融资机制

　　长期以来，地方政府主要通过融资平台公司等方式举借政府性债务，对城镇化建设起到了积极的推动作用，但存在的问题和隐患也不容忽视。经济新常态下，中央加强了对地方政府债务的管控，明确提出要“开明渠、堵暗道，建立以政府债券为主体的地方举债融资机制，剥离融资平台公司政府融资职能”。刚刚施行的新预算法也对地方政府举借债务作出限制性规定，要求地方政府债务纳入全口径预算管理，实现“借、用、还”相统一。这就意味着，地方政府债务受到规模控制，政府投融资行为受到严格限定，融资平台公司亟需转型升级。对此，《规划》提出，要进一步规范各级政府投融资平台，建立规范透明的政府融资机制。

　　规范和完善投融资平台建设，核心是正确处理好政府和市场的关系，关键是划清政府与企业的界限。当务之急是要促进投融资平台的“去行政化”，政府债务不得通过企业举债，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。一是合理设立投融资平台。健全完善投融资平台设立的标准和程序，合理控制平台的数量和规模，防止平台数量盲目增加和无序扩张。二是积极推进公司化治理。建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学、协调运作、有效制衡”的法人治理结构，健全激励有效、约束有力、权责明确、奖惩分明的管理机制，加强对投融资平台运行风险的防范、控制和监管，努力避免监管缺位失位，坚决堵塞缝隙和漏洞。三是创新管理方式。地方政府对平台公司的管理应从以管资产为主转变为管资本为主，不能直接主导和过多干涉企业的日常生产经营活动，坚决防止用行政命令来取代公司治理，使企业的经营决策更多体现市场决策而非行政决策，确保融资平台公司实现依法自主经营、独立核算、自负盈亏，进一步提高投资与经营管理的效率和效益。四是防范债务风险。地方财政不再为平台提供融资担保，防止投融资企业风险直接向财政转移。融资平台公司之间不能相互担保，避免引发债务连锁反应，牢牢守住不发生区域性和系统性风险的底线。总之，就是要通过加强投融资平台建设，建立规范透明的政府融资机制，最大限度地发挥投融资平台的“杠杆”作用，有效撬动社会资本，充分激发社会资本活力，满足新型城镇化的巨额资金需求。

　　大力推进金融产品和服务方式创新，积极拓宽城镇化融资渠道

　　新型城镇化建设不仅要完善城镇基础设施、满足多元化公共服务需求问题，而且要突出解决好促进产业聚集发展、推动经济转型升级等经济结构性问题。面对巨大的资金需求，如果仍然过分依赖土地出让收益和银行贷款等传统融资渠道，不仅面临不均衡性、不可持续性问题，而且有引发严重金融风险甚至是系统性经济风险的可能。而实现投融资主体多元化，既有利于拓展和丰富城镇化融资渠道，为城镇化发展尤其是经营性领域项目提供长期、稳定、可靠的资金来源，也有助于改善公共服务质量，还可以防范地方政府过度举债、避免地方债务无序扩张、有效化解系统性金融风险，起到“一石多鸟”的作用。对此，十八届三中全会《决定》提出要“鼓励金融创新，丰富金融市场层次和产品”的改革思路与要求。《规划》也明确指出，要构建促进城镇化发展的金融支持政策体系，激励金融机构加大城镇建设融资规模，提供规范透明、成本合理、期限匹配的金融服务。因此，拓宽城镇化融资渠道，需要在创新金融产品和服务方式上下功夫、挖潜力。

　　一是加快推进金融产品创新。积极引导金融机构根据市场需求特点，按照控总量、防风险、可持续的原则，不断推进金融产品创新，支持和规范融资租赁、过桥贷款、第三方支付等金融服务模式发展，为城镇市政公用设施和公共服务设施建设以及相关产业发展创造有利条件。

　　二是加快培育多元化投融资主体。鼓励具备条件的社会资本依法发起设立小型银行、村镇银行、小额贷款公司、基金管理公司等不同特点、不同类型的金融机构，加快培育多元性的市场化投融资主体，支持城镇基础设施、社会民生类项目、中小城镇以及新型农村社区建设。

　　三是加快完善政策性金融支持体系。鼓励政策性金融机构在控制好债务风险的前提下创新融资工具与融资模式，提升政策性金融机构引导社会资金服务新型城镇化建设的积极性，有效发挥政策性金融的“启动器”和“助推器”功能以及“四两拨千斤”的乘数效应。

　　四是加快完善地方政府债券发行制度。发行地方政府债券，既要适度、规范，又要慎重、稳健。要围绕建立规范透明的地方政府举债融资机制，加快完善地方政府债券的发行制度，明确发行条件，规范举债方式，严格举债程序，确保地方政府债券发行规范有序、合理高效，为新型城镇化提速提供依法合规、操作便捷、成本适当、来源稳定的融资渠道。 (作者单位：南宁市政府发展研究中心)