卿红军：采取PPP模式推进园区建设突围

　　2015年是全市工业园区建设突围年。随着园区建设突围大幕的拉开，基础建设和项目投资日益增多，资金短缺逐渐成为制约园区跨越赶超、突围发展的“瓶颈”。为破解这一瓶颈，笔者试就园区开发运作PPP模式进行初步探讨，以助推园区建设突围。

　　一、开发模式研析

　　经笔者分析，就园区开发进度来说，有“滚动开发”与“集中开发”之分。滚动开发就是地方财政资金短缺、开发进程较慢，难以实现一步到位的开发，需要政府筹集资金滚动开发;集中开发则地方财力充足，园区建设没有资金之忧，开发建设是快速式、一站到位式，开发建设系统、超前。从开发主体上来说，国内将园区开发模式可以归纳为三类：一是企业主导模式，二是政府主导模式，三是政企混合模式。

　　河池是后发展欠发达地区，目前除大任产业园是政企混合式开发外，其他多属政府主导型的滚动开发，与园区集聚发展、突围发展的要求差距甚大。我们如何在现状之下寻找突围发展与滚动发展、政企合作的结合点最近国家倡导的PPP模式为我们提供了最佳切入点。

　　二、PPP模式应用分析

　　2014年，国务院印发鼓励社会投资的指导意见，要求积极推广PPP模式;财政部发布了推广运用政府和社会资本合作模式的通知，并于年底公布了第一批PPP示范项目，为PPP项目建设吹响了冲锋号。PPP模式包括融资性合作与非融资性合作，指的是政府和社会资本合作模式，是在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。

　　目前，我市园区建设主要采用的是政府投资或BT模式推进园区建设，充分发挥了市场化的力量，为破解财政投入不足、基建落后问题发挥了巨大的作用。但随着园区项目的增多，基础建设规模的扩大，尤其是政府投资及其他模式大多均需政府财政兜底，运作过程中地方偿债压力大、优良资产少、融资能力不强、项目进度慢等问题开始显现。对于河池这样的欠发达地区来说，PPP模式恰能有效缓解以上问题：一是有利于减少财政投资的压力和政府的财政负担，降低政府投资风险和项目风险。二是园区可用规划范围内政策允许的土地出让收益、园区税收地方留成部分及财政专项资金和提供产业园区范围外的城市开发配置地等多种方式归还项目总投资，可最大化发挥政府现有资源。三是可以发挥合作企业的管理、技术优势，全面提升项目建设效率。

　　目前，PPP模式正在全国推广。今年3月，广西首个采用PPP模式建设的项目落地南宁。该项目引入有雄厚实力、先进管理及技术经验的社会投资人与政府方合作10年，由社会资本承担大部分风险，政府付费的方式，有效减轻政府的风险和负债。

　　三、园区应用PPP模式的初步考虑及建议

　　在PPP模式下，开发商可以成为园区土地平整、工业地产、基础建设甚至招商规划的主力，且政府投入小、不需财政兜底，但一旦管控不好，项目建设就会失去控制、拖延甚至失败，对于河池这样欠发达的地区来说，既要稳步推进又要防止急功冒进。

　　一是强化组织引领。对我市而言，PPP模式仍属新生事物，研究较少尚未运作，应结合园区建设突围建立健全服务机制统筹推进。可由市、县政府牵头组织财政、发改、法制、招商、规划等部门形成联席制度，共同策划、研究提出PPP项目库并进行筛选，通过研究政策促发展、考察先进推项目，建立清晰成熟的PPP项目实施程序和流程，做好项目储备工作，为园区建设突围谋篇布局、奠定基础。

　　二是明确合作方式。由于我市各县(市、区)财力有限，园区建设最直接的表现就是融资性需求大，非融资性合作需求小。但事实上由于园区人员、职能有限，非融资性合作实际上更有利于园区建设，可以充分发挥合作企业的专业性、高效性。因此，园区应突破对PPP简单化的“融资模式”理解，上升到从管理模式、开发模式创新的层面上推进。如县一级政府运作PPP较早的河北行唐县同属欠发达的国家级贫困县，因无力承担园区开发建设的巨额投入，把园区作为一个整体项目进行开发，具体办法是：县政府与企业合作成立经济建设公司，股权2∶8，总投资20亿元，由公司对开发区“统一规划、统一开发、统一招商、统一拆迁、统一管理”，建设期限20年。这一模式较好地利用市场的力量，政府不再承担巨大的投资风险和商业风险，值得我们借鉴。

　　三是科学选择合作伙伴。PPP模式的本质在于合作，因此，选择优质的合作伙伴十分关键，尤其是对我市这样的欠发达地区来说，更要防范一些企业借合作之名占地、占项目，把项目拖久拖垮。一要进行严格的资格审查，按照实力强、信誉好的标准来筛选合作企业，尽可能降低合作风险;二要根据政府规划、资金情况采取公开招商、公开招标、竞争性谈判等方式，公平、公正地选择资金最充足、投资回报要求最低的投资人作为合作方。

　　四是充分评估项目风险。统筹建立PPP项目库，对引入社会资本参与项目建设、运作时，充分对项目进行全方位的论证和研究，全面考虑投资风险大小、收益风险高低、社会风险多少，既要尽可能地实现尽量多的项目运作收益，又要充分考虑影响项目运作的投资风险、商业风险等诸多不确定因素，做到有效规避风险的同时争取收益最大化，以期获得良好收益滚动开发其他项目，真正做到有序推进、良性发展。

　　五是确立合理的风险共担机制。工业园区开发、基础建设具有公益性、长期性的特点，在项目合作上，一方面园区要公开明确合作条件及利益分享，合理分担风险，充分调动社会资本参与的积极性。一方面要充分考虑社会资本承担建造、运营、技术等风险与园区承担的法律、政策等风险，体现出承担风险程度与所得回报成正比，尤其是政府部门承担的风险、投入要明确上限，防止PPP变成变相的财政“兜底”。

　　(作者系环江工业园区管委会副主任)