建立生态环境损害责任终身追究制

　　生态环境问题是重要的民生问题。改善生态环境，建设美丽中国，是我国探索建立生态文明制度体系的根本目标，而对领导干部实行生态环境损害责任终身追究制是当中至关重要的一环。

　　生态环境损害责任终身追究制主要是针对领导干部的环境决策造成严重生态环境损害而实行的后果惩罚制度。当前，我国的生态环境问题与领导干部错误的政绩观、环境考核机制以及环境问责机制等存在着密切联系。主要表现为，生态环境问题存在滞后性，地方部分党政领导固守错误的政绩观，环境绩效考核太注重当期考核、在任考核，环境绩效考核法规不完善，领导干部问责制度不完善等等。党的十八届四中全会强调，“建立重大决策终身责任追究制度及责任倒查机制”，这是对十八届三中全会提出“建立生态环境损害责任终身追究制”要求的进一步深化、完善和推动。仔细考究十八届三中全会和四中全会的制度设计，不难发现，领导干部是生态环境损害责任终身追究制的主要追责对象。当然，建立生态环境损害责任终身追究制，不能只针对地方党政领导干部，对造成生态环境损害的企业和个人，也应终身追究其责任，使更多人树立权责一致意识，增强生态文明理念，在环境保护上有所作为为，不负人民群众对碧水蓝天的期待。

　　一、建立生态环境损害责任终身追究

　　有助规范领导干部环境决策行为

　　建立生态环境损害责任终身追究制，就是要倒逼领导干部转变政绩观，从源头重视生态文明建设。“建立生态环境损害责任终身追究制”，特别体现在“终身”二字上，是落实生态文明制度建设的一项格外重要的措施。这一制度有助于推动领导干部固有政绩观的良性转变。只有领导干部的政绩观也向生态文明方向积极靠拢，地方的生态文明建设才会得到落实，而不是简单沦为政治口号。同时，生态环境损害责任终身追究制下，一旦出现环境损害事故，查明事故的起因后，落实追究相应的责任人，即使责任人已经离任，同样要追究其相应的法律责任。这一制度犹如一把高悬的利剑，可以警示更多的领导干部时时刻刻重视生态环境保护问题。

　　建立生态环境损害责任终身追究制，就是要改善生态环境质量，用制度保护生态环境。生态环境关系民生、影响民心、反映民意，改善生态环境是各级政府为人民服务的重要体现。进入新世纪以来，国务院把环境保护放在更加重要的战略位置，积极探索环境保护新思路，环境保护从认识到实践发生了重要变化。但是，我国当前的环境形势依然严峻，老的环境问题尚未得到根治，新的环境问题愈演愈烈，生态环境质量与社会公众的期待之间还有很大的差距。而我国的生态环境问题与领导干部环境问责机制不完善存在着密切联系。在这样的时代背景下，生态环境损害责任终身追究制应运而生。生态环境保护工作具有周期长、专业性强、涉及面广等特点，很难在短期内看到环境治理效果。因此，有必要建立回溯终身追究责任制，对那些盲目环境决策、造成严重生态环境损害后果的领导干部，终身追究责任，用制度保护生态环境。它以推进环境管理体制战略转型为导向，以改善生态环境质量为终极目标。

　　建立生态环境损害责任终身追究制，就是为了更好地推动环境决策科学化、民主化和法治化。生态环境问题归根结底是人的问题。现实中，一些地方领导干部为了在短期内获得漂亮的政治资本，不惜牺牲当地的生态环境，在得到提拔离任后，留下的却是难以修复的生态环境问题，最终受害的是当地百姓。此风日长，致使各地的生态环境“欠账”越积越多。所以，我国土壤、大气、水环境等的恶化，很大程度上是“人祸”。根治“人祸”的最可靠方式是法律制度。生态环境损害责任终身追究制，是“秋后算账”，更是“未雨绸缪”，一如一把终身悬于领导干部头上的达摩克利斯之剑，能够让领导干部时刻保持一种生态环境保护意识，不想也不敢“扔下烂摊子走人”。这有助于推动环境决策的科学化、民主化和法治化。

　　二、完善生态环境损害责任终身追究制的配套保障制度

　　推进生态环境损害责任终身追究制，是一项涉及面广、情况复杂的系统工程。国内外没有可借鉴的成熟经验，需要我国根据实际情况，不断探索，积累经验，逐步推广。同时，国家要有相应的统一部署，加强顶层设计，强化部门配合，合力探索建立生态环境损害责任终身追究制以及制定具体的、刚性的、可操作性强的配套保障制度。具体来说，要从四个方面完善配套保障制度。

　　离任审计考核指标应涵盖环境健康指标。“自然资源资产负债表”在一定程度上是绿色GDP概念的延伸，但在领导干部离任环境审计中只强调“自然资源资产负债表”是不够的。自然资源资产并不能反映生态环境的整体质量状况。如在当下雾霾天气非常严峻的形势下，领导干部离任环境审计考核指标中包含空气污染对公众健康的影响等环境健康指标就显得十分重要。在国外，环境健康指标在本国整个环境绩效考核指标体系中，最高已达50%的份额。因此，环境健康指标在领导干部离任环境审计考核指标体系中应占有适当的比重。

　　进一步探索编制自然资源资产负债表。实践证明，审计部门的客观性和专业性使其在监督政府绩效方面发挥了重要的积极作用。十八届三中全会创造性地提出，探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计。这本是非常好的一种思路，但目前实施起来仍存在难点。一是自然资源资产范围太广，量化、评估、登记、入账等工作量非常大，存在诸多问题;二是自然资源资产负债表还只是一个概念，在编制上可能会遇到很多技术困难;三是审计部门一般只负有披露审计结果的职责，涉及具体追责还需相关部门配合落实。因此，为了便于编制工作的开展，可以先从林业、土地、流域等单个领域入手，根据国家主体功能区的划分，建立相应的能反映上述自然资源资产基本情况的核算体系，编制重点自然资源的资产负债表。对于难以货币量化的自然资源资产，可以采用报表附注的方式填列其变化情况。待经验成熟后，领导干部的离任环境审计范围应从自然资源资产扩大为环境资产。

　　环境考核周期应与发展规划周期相一致。鉴于不同区域的不同特点，不同的区域应有不同的发展规划。在对区域既定发展规划的执行上，应做到严格执行，不得有特例。领导干部的环境考核周期应与发展规划周期相一致，贯穿环境政策制定、执行、结果等全过程。对领导干部的考核必须全面考量区域发展规划的前端制定、中端执行和后端结果评估等工作效果。客观、公正地评价一任领导对生态环境的贡献与损害程度是进行生态环境损害责任终身追究的前提。一旦生态环境遭受损害，要先查明出现问题的具体环节，再认定是谁在任时出现的问题，从而确定应追究谁的责任，以体现“考人”和“考事”相结合的原则。在追责过程中要坚决杜绝发生“谁赶上谁倒霉、谁躲过谁侥幸”的现象。

　　公开政府信息，引导公众参与。信息公开是现代民主政府的重要表征之一，也是实现领导干部生态环境损害责任终身追究的重要前提。生态环境保护问题具有广泛性、复杂性和专业性，应向公众公开政府环境信息，积极引导社会公众有效参与环保事业。另外，政府信息公开也是降低考核成本的有效措施。因为考核的客观性和准确性是建立在全面掌握真实信息的基础上。如果政府环境信息不透明，考核主体只能被动地要求考核对象报送材料，社会公众也很难客观准确地进行评价，后续的终身追责也就难以展开。充分公开政府环境信息，既有利于降低考核主体采集信息的成本，对考核对象的弄虚作假行为也会形成强有力的约束。更重要的是，信息公开能积极、有效地引导社会公众的监督和评价，有利于形成多层次、多主体的事先监督体系，从而降低领导干部盲目环境决策的可能性。

　　(作者单位：首都经济贸易大学法学院)