省直管县改革僵局亟待破解

　　随着国家主体功能区战略的推进和新一轮产业转移升级，县域地区将成为工业化和城镇化主战场。目前制约县域经济发展的主要障碍是基层财政无税可分，自主发展空间受限。为此，必须深化省直管县改革，构建中央、省、市县三级架构，推进省以下分税制、发行市政债，最终实现事权、财权、举债权相匹配的财政体系。

　　1994年分税制改革以来，所有政府事权和财权在中央、省、市、县、乡等五级政府间进行分配，由于层级过多，加之改革不彻底，省以下体制一直没有进入分税制状态，因此导致基层政府事权和财权分配严重不对称，尤其是县乡财政陷入“无税可分、无利可享”的境地，难以向居民提供足够的公共服务。在城镇化快速推进的背景下，这一问题亟待破解。

　　省直管县改革正是为减少层级、实行扁平化管理以及解决县级财政困难而设。近年来，我国多个省份推行了“省直管县”改革。2009年6月，财政部更是明确给出了“省直管县”改革的时间表，总体目标是2012年底前，全国除民族自治地区外全面推进省直接管理县财政改革。目前时间已过，但改革并不尽如人意。

　　一方面，由于“省直管县”财政体制改革与行政体制改革不同步，导致行政权力分配与财政资源分配的不对称，市县两级矛盾突出，公共资源配置低效。另一方面，以四川、河北、河南等省为代表的辖县大省在改革中遭遇省级财政管理半径激增，从而产生“管理真空”难题。

　　面对上述问题，有部分省份开始质疑是否该继续推进这项改革，并出现“市管县”回潮现象。观察人士认为，应肯定“省直管县”改革有利于提高财政资金流转效率和政府管理效率，有助于推动与市场经济体制相适应的服务型政府转型。

　　为打破省直管县改革僵局，下一步可考虑继续推进市和县分治，统一由省直管，重新定位市和县的功能，某些市毗连的县可改为市辖区，初步形成中央、省、市县的三级架构。

　　此外，应加快推动市改革。以建成区常住人口为标准，完善设市标准、创新设市模式，适度增加中小城市数量，以降低“省直管县”财政体制下的管理对象总量，至合理、可控范围之内。据了解，在有关部门制定中的城镇化改革方案已涉及“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”等内容。

　　在中央、省、市县的三级架构基础上，加快推进省以下实质性的分税制度，在中央、省、市县三级配置税基，填补自1994年以来分税制改革在省以下体制上的缺失。目前来看，省以下平台上的税收框架已逐渐清晰。如西部省份已经启动资源税改革，其他省份在酝酿房产税改革，扩大城建税征收范围也在酝酿中，这些和地方公共成本相关的税种应成为地方税支柱。

　　同时，应进一步匹配政府财权和事权，形成三级支出责任明细。尤其在义务教育、公共卫生、社会保障、基础设施建设等基本公共服务领域，尽快明确从中央到地方各级政府的支出责任和管理权限。

　　最后，在“一级政权、一级事权、一级财权、一级税基”的框架下，允许地方根据建设项目发行与之对应的市政债，实现地方举债透明化，打造与之相适应的“一级举债权”。

　　当前，城镇化建设正全面铺开。深化省直管县改革，实现新一轮“放权让利”，不仅有利于为地方政府建立城镇化资金来源的长效机制，也有利于激发县域经济活力，真正实现有产业支撑的新型城镇化。