省管县：解决“三农”问题新视角

　　浙江现象的秘密武器:省管县财政体制

　　党的十一届三中全会召开以来,地处东南沿海的浙江省获得了迅速发展,从相对落后的小省发展成为经济总量排名全国第四的富裕强省。浙江省统计局最新发布的2008年数据显示,全省生产总值(GDP)达到21486.9亿元,人均GDP超过42200元,按年平均汇率折算突破6000美元；城镇居民人均可支配收入接近23000元,农村居民人均纯收入高达9258元,自1985年以来连续23年位居全国各省区第一。浙江县域经济发达,其比重约占全省经济的60%。在国家统计局主办的“百强县”评比活动中,浙江连续3年(2003-2005年)以30席的优异成绩名列榜首。领跑全国的县域经济,富足康乐的农民生活,不断缩小的城乡差距以及城乡一体的和谐社会,构成了世人所津津乐道的“浙江现象”或“浙江奇迹”。

　　浙江现象自始至终贯穿着省管县财政体制的主线

　　如果全面回顾浙江30年的发展历程,则不难发现,浙江现象或浙江奇迹的出现,自始至终贯穿着一条重要线索,即“省管县”财政体制。在一定意义上说,“省管县”财政制度的优势是催生浙江现象的秘密武器。

　　“省管县”财政体制是贯彻中央精神与坚持地方实际相结合的制度创新。1982年中共中央51号文件提出实行市管县的要求,浙江结合省情实际,创造性地推行行政市管县与财政省管县并举的制度,既贯彻了中央精神,又搞活了县域经济。行政市管县与财政省管县“两条腿走路”的制度尝试,既坚持了主导的中央精神,又保护了县域经济的活力。

　　还财于县、藏富于民

　　“省管县”财政体制促进了城乡统筹发展并推动了和谐社会的建设。统筹城乡发展是和谐社会建设的必由之路。“省管县”财政体制充分体现了还财于县、藏富于民。还财于县,有利于县域经济的充分发展,并为县域的城市化进程提供雄厚的物质基础和持续的动力源泉,从而为实现城乡一体的统筹发展目标创造条件。藏富于民,有利于强化县域居民的致富热情,并为农村居民的市民化理想开启机遇之窗,进而在根本上解决长期困扰我国的“三农”问题,实现社会和谐发展。浙江省管县财政迄今25年的坚持、执着与践行,不仅为浙江县域经济的发展壮大准备了坚实的制度基础,也为浙江城乡的统筹发展提供了可靠的制度保障。数据表明,2008年浙江城乡居民收入之间的比值为2.45:1,显著低于同年全国城乡居民收入3.31:1的平均比值。实践证明,浙江县域经济的蓬勃发展,既促进了城乡统筹,也推动了和谐社会建设。

　　还权于县,县级财政自主权适应县域经济发展要求

　　“省管县”财政体制下县政府相对独立的财政自主权与县域经济发展要求相适应。“省管县”财政体制的逻辑结果,必然是县级财政自主权的相对独立。相对独立的财政自主权,为县域经济的起步和起飞储备了宝贵的发展资金。相比较而言,在全面市管县体制下,很有可能出现以下情形,即:县的发展机能被弱化,县的发展机会被碎化,县的发展地位被矮化；另一方面,市的发展机能空前强化,市的发展机会日趋行政化,市的发展地位不断扩大化。这些制度意外其实已经为许多地方的全面市管县实践所证明。浙江“省管县”财政体制的安排,不仅还财于县,同时也还权于县。也就是说,县在获得发展资金的同时,还拥有了探索适合自身实际发展道路的自主权。在“省管县”财政体制下,县级财政向省和县负责与分成,不需要向市负责与分成,这不但大幅减轻了县的财政负担,而且极大地调动了县的发展积极性,从而促进了浙江县域经济的繁荣。浙江相对独立的县级财政符合县域经济的发展要求,因此必然会促进县域经济的顺利发展。

　　作者分别为浙江大学公共管理学院教授、博士生导师和浙江师范大学法政与公共管理学院讲师 陈国权李院林