中央一号文件，如何化解当前重大三农难题？

　　今年的1号文件是新世纪以来连续第六个以姓农的1号文件,对新形势下的农村发展作出进一步的安排。认真学习和理解中央文件精神,对于做好三农工作有重要意义。

　　○我国一直非常重视农业和农村问题,但效果不甚理想,其深刻原因就是工农差距和城乡差距,农业和农村的国民生产总值和财政贡献小,农业大省往往是财政穷省,谁务农谁吃亏。十七届三中全会再次高度肯定了农业和农村的基础性和战略性地位,这就是“农者有其位”。在现阶段,国家还要大力支持农业和农村发展,使“农者有其为”,务农不吃亏。

　　农者有其位农者有其为

　　我国一直非常重视农业和农村问题,但效果不甚理想,实际工作中往往变成“口号农业”,说起来重视,做起来轻视；中央重视,地方忽视；文件是“重中之重”,实践是“轻而之轻”。有的地方甚至视农业为包袱,如“广东不种粮,东莞不养猪”。其深刻原因就是工农差距和城乡差距,农业和农村的国民生产总值和财政贡献小,农业大省往往是财政穷省,谁务农谁吃亏。三中全会再次高度肯定了农业和农村的基础性和战略性地位,这就是“农者有其位”。

　　近年来,国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速,对我国经济的负面影响日益加深,对农业农村发展的冲击不断显现。2009年可能是新世纪以来我国经济发展最为困难的一年,也是巩固发展农业农村好形势极为艰巨的一年。三中全会同时提出了我国现在已具备推进农村改革发展的有利条件,即总体上已进入“以工促农,以城带乡”的发展阶段。在这一阶段,国家要大力支持农业和农村发展,使“农者有其为”,务农不吃亏。特别是今年要正视面临的形势,大力促进农业稳定发展农民持续增收。

　　一是坚持“多予少取放活”的六字方针。国家与农民关系的核心是“取”与“予”的问题。什么时候能多予少取,什么时候农村就有积极性；什么时候“多取少予”,农村就缺乏积极性,甚至国家与农民关系紧张。十六大以来,中央解决三农问题出台两大措施:一是废除农业税,结束以农支工,以农美政的时代,深得民心；二是建设新农村,为农村提供更多的支持,开辟了农村发展的新局面。仅仅是2003年到2007年的五年,中央财政用于“三农”的资金就达1.5万亿,相当于前10年的总和。今后的支持还会更多!

　　二是建立以城促乡,城乡一体的机制。农村改革要着力破除城乡二元结构,形成城乡经济社会发展一体化新格局。我国重庆和成都两地的统筹城乡发展改革实验区和武汉、长沙两地的“两型社会建设”实验区都在进行有益的探索。在这一过程中,中小城市和县域经济大为可为。目前我国是特大城市和特大农村并存。大量农村人口在特大城市务工,但高昂的生活成本使他们难以在特大城市定居,这些人口将返回原住地,但相当一部分不会回到原村落,将会在所居住的中小城市寻求创业、工作和生活机会,中小城市因此会崛起,使广大农村有带动者。县是城市的尾,农村的头,将成为城乡统筹发展的接口,大力发展县域经济。三中全会因此提出要扩大县级权力,县(市)领导要把主要精力放在农村工作上。

　　三是建立国家补偿机制。粮食安全、农村发展涉及到国家安全和国家发展,属于国家责任,应该由国家通过财政转移支付等方式对农业地区和农村人口进行补偿,保证农业地区和农村人口有务农的积极性。目前,日本、韩国实行的是“高农价”,实行严格的农业保护主义；欧美实行的是“高农贴”,欧盟农产品补贴占其预算总额的60-70%,美国实行农产品贸易保护主义。我国还处于“低农价”和“低农贴”阶段,随着经济发展,要适度提高农价和农贴。

　　四是面向国内和国际两个大市场,开拓农业发展新局面。国际金融大危机再次启示发展经济必须扩大内需。城市已是“新新三件”(房子、汽车、电脑),农村还只是“新三件”。特别是中国十几亿人口吃饭问题始终是治国安邦的头等大事。手中有粮,心中不慌；手中有钱,心里有底。有了这两样,国家有实力有底气,改革发展有稳定的大后方。

　　耕者有其田耕者有其钱

　　○整个20世纪,我国的革命、建设和改革都围绕着土地问题而展开,基本方向就是实现“耕者有其田”。进入21世纪后,除了“耕者有其田”,还要实现“耕者有其钱”,努力使农民增收。

　　土地问题是农业和农村问题中基础性问题。整个20世纪,我国的革命、建设和改革都围绕着土地问题而展开,从土地革命,到土地改革,再到土地承包,基本方向就是实现“耕者有其田”。进入21世纪后,除了“耕者有其田”,还要实现“耕者有其钱”,努力使农民增收。三中全会提出到2020年我国农民人均收入比2008年翻一番。今后12年农民人均纯收入年均要增长6%。要实现这一目标则需要开拓农民增收渠道,实现其收益的多样化。

　　三中全会和中央一号文件提出了一系列新思路:

　　一是长久化、集约化、合作化、服务化。

　　长久化,就是赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。过去通常讲的土地承包关系是“长期不变”,还是有期的,如十五年、三十年,现在讲的是“长久不变”,虽然只一字之差,但具有重要意义,意味着永久性、无期限。这标志着无论是第二轮土地承包期内,还是到期以后,承包关系都要保持稳定,不得随意改变。

　　集约化,是指家庭经营要向采用先进科技和生产手段的方向转变,增加技术、资本等生产要素的投入。目前的农业生产还处于广种薄收的粗放经营阶段,属于种田靠经验,耕作靠牲畜,收成依老天的“三靠农业”。家庭经营的家庭“细胞”活力不够、能力不强。要搞活农业,首先要搞活家庭“细胞”,增加农业生产的科技、资本含量。

　　合作化,就是在家庭经营基础上发展农户联系和专业合作。农民目前的土地经营收益不高,一个重要原因是小农民与大市场的矛盾。小农民进入大市场需要经过多个环节,造成农民增产不增收。为此要加强农民专业合作,提高农民谈判地位,减少中间环节,形成品牌农业、直销农业、订单农业。

　　服务化统一经营要向着力形成多元化、多层次、多形式的经营服务体系的方向转变。一家一户解决不了水、电、路、教育、防病等公共产品问题。在坚持农户经营的基础上着力统一提供产前、前中、产后的服务,以“大服务”弥补小农民与大市场的对接缺陷。乡村治理要围绕公共服务做工作,以公共服务建构领导权威。

　　二是流动化、权益化、市场化、规范化。

　　流动化,是指按照依法自愿有偿原则,允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营。过往的土地制度安排基本属于“吃饱饭”,而不是“有钱用”。其局限就是土地固化为一个家庭,无法形成规模。小规模生产没有效益,没有效益就没有投入。我国现有两个“世界之最”,一是有2.5亿个农户,二是户均规模不到0.5公顷。北美农户规模平均为200公顷,欧盟是50公顷,亚洲是1公顷,中国只有半公顷。这半公顷土地只够“养家糊口”,而无法“发家致富”。这就需要将土地从僵化的家庭体制中解放中来,发展适度的规模经营。由此逐步发展专业大户、家庭农场、农民专业合作社。

　　权益化,就是让农民最大限度获得土地收益。搞活土地,让土地流动起来,不是随意拿走农民的土地,而是将土地的所有权、承包权、经营权、收益权分离开来,使农民真正成为土地的主人。农民通过出让土地经营权,获得租金、股金等财产性收入,通过劳动获得工资性收入,通过参与开发经营获得长期性收益,使收入渠道多样化。由于多方面原因,我国农民的土地权利得不到充分保障。特别是随着工业化城市化进程,土地资源愈来愈稀缺,出现了大量因土地而损害和侵害农民权益的问题。土地纠纷和因此引起的群体事件成为农村税费改革以后的主要矛盾源。所以,要从政策、法律、管理机制等方面保障农民的土地权益,进一步落实“耕者有其田”,并在土地经营权流转中充分保护农民的土地权益。

　　市场化,就是要通过市场的方式实现土地流转和保护农民权益。“商品是天生的平等派”,市场则是商品的载体。农民作为土地的主人只有通过市场才能实现其主体地位。要建立健全土地承包经营权流转市场,建立城乡统一的建设用地市场,让农民在市场体系下有更多的话语权。

　　规范化,是指完善相关的法律规范。目前很多人担心土地流转会形成“圈地运动”,甚至上纲为“土地私有化”。这说明各方面关注这一问题。应该坚持土地流转的方向,但要强化政府监管责任。如决定所说的,土地承包经营权流转有“三个不得”:不得改变土地集体所有性质,不得改变土地用途,不得损害农民土地承包权益。特别是要注意农民出于短期考虑,盲目将经营权流转出去,造成新的纠纷。

　　田者有其耕　田者有其望

　　○随着城乡差距扩大,农村精英纷纷弃农而去,21世纪将面临“田者有其耕”的问题。当今人民有了人身自由权,不可能将人口牢牢限制在土地上,只能创造条件让更多的人口愿意在农村生产和生活,让希望重新回到田野上,即“田者有其望”。

　　如果说20世纪主要面临的是“耕者有其田”的话,农村改革之初中国有一首著名的歌曲“希望的田野上”。但随着城乡差距扩大,农村精英纷纷弃农而去,由此出现了农业女性化趋势,有了“留守老人”、“留守妇女”等问题,产生了“80后无农民”“老农民建设新农村”的现象。希望不再在田野上,甚至产生了绝望的情绪。这是十分令人担忧的:“谁来养活中国”、“谁来务农”、“谁来抓农村工作”?但当今人民有了人身自由权,不可能将人口牢牢限制在土地上,只能创造条件让更多的人口愿意在农村生产和生活,让希望重新回到田野上,即“田者有其望”。

　　一号文件对此提出了有力的措施:

　　首先就是实现从传统农业向现代农业的转变。传统农业主要依靠的是劳动投入,劳动强度大,产出率却低,劳动付出多回报少。现代农业更主要依靠的是资本、科技、知识、信息、管理、市场,劳动投入少产出高。如我国台湾地区一户人家耕种50-60亩土地,收入达到50-60万元人民币,其重要原因就是依靠现代农业的发展。

　　其次是发展农村公共事业,实现城乡基本公共服务均等化。随着农村经济发展,农民的衣食住行有了很大改变,而学医养文等村社会建设相对滞后。许多年轻人不愿生活在农村,主要是社会建设落后。为此要在经济发展中加快社会建设,将“学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”落实到农村,完善农村基础设施,丰富农村文化生活。三中全会决定一个重要“亮点”是在免费义务教育基础上首次提出农村中等职业教育实行免费,使农村子女能够获得一技之长,培养新农民。

　　再次完善党领导农村工作的机制。三中全会强调从制度机制上加强和改善党对农村工作的领导。

　　(作者系著名三农专家,本报战略顾问,首批人文社科领域“长江学者”特聘教授。2006年,曾为中共中央政治局领导作学习讲座。)