去年年末,与中央经济工作会议套开的中央城镇化工作会议,明确提出推进新型城镇化的6项任务。作为全面深化改革元年,在2014年,中央出台《国家新型城镇化规划》(下称《规划》)几成定局。
日前,中国人民大学地方政府发展战略研究中心主任彭真怀接受《第一财经日报》记者专访时表示,新型城镇化有三个关键问题:一是改革命题,还是增长命题;二是主体究竟是大城市还是小城镇;三是政府主导还是市场主导。
新型城镇化的三大争议
第一财经日报:2013年的中央城镇化工作会议从去年年初一直推迟到12月才召开,外界认为其中存在一些争议,你怎么来看这种争议?
彭真怀:城镇化问题并不能单纯着眼于一地一隅。如果将视野放在人类历史发展这一格局下,新型城镇化的提出具有里程碑意义。
围绕新型城镇化,目前,理论和实践探讨中存在争议的地方,首先是,新型城镇化是改革命题,还是增长命题。
我认为新型城镇化更多的是改革的命题。之所以存在争议,就因为其中牵涉利益改革。新型城镇化至少牵涉39项制度改革。就中国而言,这些问题尤为复杂迫切。
到底是改革还是增长的命题,我们必须弄清楚。如果再纠缠于表象讨论,而忽略本质问题,就将面临不可估量的破坏性甚至灾难性后果。
当然,不能否认城市群的价值。所谓的城市群,指的是以一个中心城市为主,依次递进,通过点、线结合的方式,围绕核心城市形成卫星城、小城镇,形成产业分工,然后通过公共交通将每个小城镇连接起来,疏散核心城区的压力。
坦率来讲,城市群在中国的发展并不成熟。中央高层也多次提出,中国的大城市规模都够大了,再“摊大饼”已经是难以为继,反观中小城市和小城镇发育又不足。
当前城镇化的重点,应该积极挖掘中小城市发展潜力,更好地发展小城镇。以及把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。
就十八届三中全会而言,中央的态度非常明确,未来支持的重点是放在那些吸纳农民多的小城市和重点镇,对地级市以上城市的发展非常谨慎。如允许地方政府发债拓宽城建融资渠道,背后的含义就是解决这些城市的历史遗留问题,完善城市基础设施投资和运营。
既然如此,我认为,中央应该给县城和小城镇30年的培育期,并通过政府这只“有形的手”去推动县城和小城镇的发展。
在30年的培育期内,将会形成30万人左右的县域市,一个县域中存在3~5个重点镇,每个小城镇有10万人左右。这种城镇化格局之所以存在并成为未来的主要方向,主要是受到国内粮食安全、债务风险、产能过剩、就业压力、生态恶化和资源枯竭等多重因素的约束。
此外,(新型城镇化)政府主导还是市场主导。我认为,新型城镇化需要由政府主导。这主要是基于国情,一是政治体制,二是政府主导的规划,三是弥补市场失灵。
因为借鉴国际经验,美国城镇结构的90%的人口分布在小城镇,德国城镇结构的95%的人口分布在小城镇。从国内经验来看,长三角、珠三角之所以发达,共同点就在于小城镇,县域经济发达。换句话说,只有通过政府主导的方式,才能推动小城镇发展。
新型城镇化是一个重大的改革命题,也就意味着,必须对新型城镇化进行顶层设计。这样,以新型城镇化统揽改革全局,就能够找到一条主线,纲举目张,一以贯之地解决我国诸多久改不动的问题。
让农民受人尊重
日报:在新型城镇化的历史进程中,“三农”领域的改革该如何推动呢?
彭真怀:如果认识到新型城镇化是改革命题的话,那么“三农”领域的改革已经到了非改不可的地步。
包括上世纪80年代在内,至今,中央已经出台了15个“一号文件”推动解决“三农”问题,2014年还会出台文件。但目前,农民贫穷、农业困难和农村落后并未得到根本缓解。当然,这也同样是世界上所有国家都面临的问题。
中国的城镇化率,即使按照李克强总理曾经提到的35%左右,还有65%的农民。如何解决“三农”问题呢?那就是改革。如果能够顺利推动,那么我认为,在“十八大”上提出的新型城镇化将会是继1982年家庭联产承包责任制、1992年提出发展市场经济之后,改革开放35年来的第三次制度创新。
如何实现新型城镇化,我认为应该进行试点。全国有2800多个县和县级市,拿出百分之一,也就是30个,包括不同地区,进行因地制宜的试点,探索出新路。
不过,新型城镇化要解决的根本问题,一定是农民收入问题、农业困难问题和农村落后问题。关键在于农业现代化,解决粮食安全问题。这个根子不抓住,其他的都是细枝末节。
从大的格局来讲,中国的农业必须区域化布局、规模化种植、标准化生产。农村、农民应该集中,土地应该是确权不确地,其中重点需要考虑的是谁来种地,谁来养猪,让农民成为一种受人尊重的职业,进行农业的大规模经营。
通过试点,需要解决的问题包括农民增收。当然,也包括财产性收入。这就涉及土地制度该如何改革。农民集中居住后,应该赋予其对房屋的产权,随后配套出台文件,允许其抵押、贷款、继承等。
最终,通过对村庄的合并,一则农民的就业安置,可以实现农民的工资性收入;二则通过农民的承包地实现经营性收入。其中,初级阶段是土地的租金收入,高级阶段是股份收入。随着工商资本下乡,农民还可以以土地入股。
除此以外,还会包括政策性收入。需要注意的是,我国的农业补贴只占农民人均纯收入的4%不到。美国是40%,日本是40%,欧盟是25%,西北欧国家是60%。
并且,我国的补贴方式还存在着严重漏洞。主要是表现在,以每个人名下的承包地,而不是以生产的粮食为标准进行补贴。应该反之,这是由于补贴的真正目的是为了增加产品的供给。
城镇化规划的预期
日报:中央城镇化工作会议已经召开,不过相对具体的落地规划尚未出台。那么对于未来的规划,你有哪些预期呢?
彭真怀:应该可以预期,规划会围绕中央城镇化工作会议的原则展开,不过还是会先进行试点,因地制宜,试点先行,逐步推开,采取点、线、面的方式。这就为国家财政资金分期分批投入,和政策逐步到位,做一个很好的预留并非全面推开。
其中试点建议有,对地级以上城市提出具体办法,如消除地方债务、棚户区改造、放开社会资本等等。
对于小城市和小城镇的发展做出重点部署。如加强对县城和小城镇的扶持,包括两个方面,一是,对于一些经济实力强的县城,会逐步放开审批条件,改县升市,赋予其相对管理权限;二是,对于经济强镇,赋予经济实力相适应的经济管理权限。
关于资金。在多元化的资金投入渠道上,中央会启动一些开发性金融或者政策性金融的启动资金作为引导,吸引民间资本参与。
关于土地。一是,在地级以上城市,可能会更多地盘活老城区和城中村、棚户区的土地资源。针对小城市和重点镇,值得期待的是农村宅基地试点,将其变为农民的财产所有权。还有农民的承包地。
关于人。中央明确将财政转移与农民落户结合起来。今后这个问题上会有明确的提法。还有对省管县的改革的问题。加强省一级政府对县一级的资源的支配,或者财政省县直接对接,绕开地级市对县级资源的挤压。
关于产业。中央会鲜明提出产业的有序转移,培育县域经济。会将城市的公共设施有序向小城市和小城镇转移。当然,也会更加强调生态、低碳城镇化的作用。
在新型城镇化的规划当中,也会提到支持工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业。承包地与农民的关系,会通过租金或者股份的形式来体现,参与到企业与农民的利益共同体中。
关键的是政府发挥统揽全局的作用。正如三中全会中所讲:“经济体制改革是全面深化改革的重点,核心问题是处理好政府和市场的关系,使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。”
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