县级财政保障不能依赖转移支付

　　1月10日，财政部发布《财政部关于调整和完善县级基本财力保障机制意见》(以下简称《意见》)，明确通过加大奖补资金支持力度、完善省以下财政体制、健全激励约束机制等方式，为县级财政提供更好的保障。《意见》明确 “县级基本财力保障机制的责任主体为省级政府”。

　　94年分税制改革之后，县级政府财政困难逐渐显现，特别是那些农业县。农业县出现财力不足首先因为财权缩小、事权扩大。中国税制改革过程中逐步取消与农业相关的税种，促使这些农业县缺乏税基。在教育、道路建设等领域，中央政府在2000年后严禁县级政府向农民摊派。而在支出方面，中央政府推出九年义务教育。基础教育作为全国性的公共产品，本应由中央政府主要负担。然而在现实中，县级政府却承担了义务教育的巨大开支。

　　财权缩小、事权扩大，县级政府财力自然不济，于是更多依赖中央财政转移支付。但是，中央政府的财政转移支付中的一般转移支付不足，主要为专项支付，需要地方政府资金配套，而已经沦为“吃饭财政”的县级政府，并没有足够的配套资金。另外，在中央政府向地方政府的转移支付过程中，缺乏法治约束，弹性过大。而在政绩工程的目标下，省、市两级政府更倾向于向城市提供财政支持，对于农业县的财政支持，往往并不“给力”。

　　针对县级政府财政困境，财政部2010年起在全国范围内部署推进以实现县乡政府“保工资、保运转、保民生”为目标的县级基本财力保障机制，按照以地方为主、中央财政适当奖补的原则，引导各地对县级政府实行“托底”保障，保障范围为基层政府人员经费、公用经费、民生支出和其他必要支出等。2010年下达奖补资金475亿元，2011年增加到775亿元，2012年增加到1075亿元，2013年增加到1525亿元，基本实现了县级政府“保工资、保运转”。在“保民生”方面也有些进展，但是总体而言还并不理想，县级政府公共品提供仍然处于比较低下的水平。

　　基于此，中央政府极力推动省管县财政体制，希望通过这种行政上的调整，来促使省级政府能够更多地把财力向县级政府倾斜。《意见》将县级基本财力保障机制实施的责任主体设置为省级，有利于省管县财政体制落实，促使省级政府向县级政府提供更多财政转移支付，增加对县级政府的财政激励，为县级财政能够更多向民生投放创造条件。将县级基本财力保障机制实施的责任主体设置为省级，也有利于强化省级政府的调控地位和责任，统筹省域经济社会的协调发展，最终降低省域贫富差距。

　　那么，通过中央以及省级政府转移支付，实现县级政府财力平衡，是不是就标志县级财政体制改革大功告成了其实不然。如果县级政府过于依赖上级财政支持，虽然县级政府拥有了提供公共品的财力，但也并不能保障县级政府对本地民众公共品提供要求能够积极的回应。之所以会如此，理由其实很简单：既然税收不来自本地民众、企业，而是来自上级政府，那么地方政府在面对本地民众、企业提供公共品时，实际上变成了一种施与的角色。那么我们又如何能指望这样的地方政府非常努力地为本地居民和企业服务

　　县级政府应该拥有主体税种，以实现基本的财权事权匹配，来为本地居民提供充足、高质量的公共品。根据国际经验，县一级的地方政府的主体税种多为财产税(房产税为核心)。房产税作为不动产税，利于征管，同时符合税收原则中的受益原则和能力原则。中央政府应该尽快将房产税在全国铺开，使之成为县级政府的主体税种。