县域经济发展的新机遇

　　提要 县域经济是区域发展的基石，是发展升级的支撑。推动经济转型升级、小康提速、绿色崛起，基础在县域，难点在县域，潜力也在县域。要努力走出一条城乡统筹、产城融合、各具特色的县域经济发展之路。

　　“郡县治，天下安。”在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础，也是干部干事创业、锻炼成长的基本功训练基地。习近平总书记把县域治理最大的特点形象地概括为既“接天线”又“接地气”。即：对上，要贯彻党的路线方针政策，落实中央和省市的工作部署;对下，要领导乡镇、社区，促进发展、服务民生。强调县一级工作做好了，党和国家全局工作就有了坚实基础。

　　党的十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义全局出发，提出并形成了“四个全面”战略布局。把“四个全面”落到实处，关键在基层。习近平总书记特别强调，现在，县级政权所承担的责任越来越大，需要办的事情越来越多，尤其是在全面建成小康社会、全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党进程中起着重要作用。

　　与此同时，县域经济作为一个功能比较完备的综合性经济体系，既是宏观经济和微观经济的结合点，又是城市与乡村的结合点，是各种政策、要素、产业聚集的平台，涉及生产、流通、消费、分配各环节和一二三产业各部门。我国现有2000多个县(市)，面积占国土面积的90%以上，人口占全国总人口的70%以上，工农业总产值占到全国工农业总产值的一半以上。浙江、江苏、山东等沿海发达地区的经验表明，县域经济是壮大区域经济实力、提升区域竞争力的重要基础和支撑，县域经济活则全国活，县域经济强则全国强。要推进我国经济又好又快科学发展，实现“第二次腾飞”，必须把壮大县域经济作为重要突破口，以县域经济的超常规发展促进整个经济健康持续发展。

　　县域治理是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要一环。全面深化改革，县一级要做什么事，能做什么事，要不等待、不观望，敢啃硬骨头、敢于涉险滩，坚持问题导向，积极主动作为。要开动脑筋、深入思考、积极推动。

　　但我们也要看到，当前影响县域经济发展的因素主要体现在：

　　一是产业布局规划滞后。长期以来，我国各个区域之间产业结构趋同、发展上的矛盾冲突一直没得到很好解决。各地方政府在区域规划上的盲目攀比，导致部分产业脱离市场需求的制约，一拥而上，形成重复建设、产能过剩。产业分布“宏观集聚、微观分散”，区域分工仍不清晰，产业同构现象较为严重，产业结构差异不明显，“小而全、小而散、小而低”现象仍然比较突出，一些工业集聚区的辐射能力较弱，资源利用率较差，产业结构层次低，一定程度上导致工业小区“遍地开花”，造成土地和其他经济资源浪费的现象。

　　二是法律环境存在缺失。从立法层面讲，我国专门针对区域经济特别是县域经济的法律保障体系缺乏，中央与地方财权与事权的划分缺乏明确的法律界定，且现有经济领域相关法律法规的详细性、明确性、可操作性有待提高。从执法层面讲，执法力量相对薄弱。

　　三是生产要素流动不畅。在国家宏观调控导向和市场配置资源导向的双重作用下，资金、人才、技术、信息等生产要素越来越向大中城市、大中企业集中，而县域经济发展普遍存在缺乏优质生产要素的问题;人才方面，以政府强制性为主导的经济体制变迁过程，决定了人才身份管理制度体系的条块分割、部门壁垒的分割特征，从而使人才流动受到户籍管理、人事管理、社会保险等身份体系管理制度的约束;资金方面，目前我国向上集中的财税体制使县级财政普遍拮据，县域政府负责的事务最多，但在税收分配中的比例却最小，事权与财权不相匹配。同时融资也十分困难，目前我国和县域经济关系密切的政策性银行是农业发展银行，但农业发展银行职能的重心是放在粮食收购方面;商业银行的县级机构发放贷款权限被上收，基本上成为吸注机构;农村信用社由于管理体制问题不仅能力有限而且运转不灵;加之央行货币政策在县域传导不畅以及金融服务手段单一，县域经济发展基本上失去了现代金融服务体系的支持;土地方面，城乡二元化的土地管理体制以及对农用地实行的用途管制，使县域经济发展在资源利用上受到根本性制约，同时农业用地不能市场化交易，也使县域经济发展最大的依托资源不能从根本上盘活，直接制约了项目建设和农业产业化规模的发展。

　　党的十八届三中全会出台了多项重大改革举措，尤其是在财税体制改革、金融体制改革、城乡一体化体制机制改革等重点领域有新的突破，为县域经济的发展提供了前所未有的机遇，比如，随着经济全球化时代的到来，中国经济正加快融入全球经济。县域经济面向的市场范围大为拓宽，从传统的县域、市域、省域向全国乃至全世界拓展。又如，随着贸易自由化推进，地区壁垒正逐步减少，各种生产要素，包括自然资源、人力资源、技术、资本可以自由流动，不拥有或者不占优势的地区也获得了广阔的发展空间。再如，近年来，信息技术高速发展，互联网开始走进人民的生活，深刻影响着社会经济发展，也给县域经济发展带来了新的机遇。

　　机遇面前，更要努力走出一条城乡统筹，产城融合，各具特色的县域经济发展之路。具体要做好以下几方面工作：

　　一是以规划为先导。任何一个地方的经济发展，必须是规划先行，只有立足各区域差异化的具体实际，依据自然条件、资源禀赋和产业基础制定发展规划，用规划引领发展，做到有序发展，才会少走弯路，降低发展成本，提高经济质效。因此，从国家层面，要根据五年发展规划和主体功能区规划，确立时间和空间两个方向的目标，严格做到省级优化开发、重点开发和限制开发区域以县级行政区为基本单元，切实对县域经济发展进行宏观指导;各县在发展定位和目标上要与以上两个规划相衔接，统筹编制好经济社会发展规划、城镇规划、土地规划、产业规划、旅游规划、环境保护规划等，做到“多规合一”，以规划促发展。

　　二是靠创新解难题。从制度上打破城乡二元结构，彻底解除城乡分割的歧视性制度，包括户籍管理、劳动就业、社会保障、县镇行政管理及公务员薪酬等制度。在这些方面，县域应该尽量与城市接轨，逐步实现无差别的“国民待遇”。建立以县域耕地总量动态平衡为基础的土地征用制度和土地流转制度，在保障农民土地承包经营权益和不改变农村土地集体所有制的前提下，探索农村土地资本化，赋予农民土地经营产权，实现农村土地产权明晰化，优化土地资源配置。在深化农村税费改革的基础上，从财税政策、产业政策、金融和信贷政策等一系列政策上对县域经济适当倾斜，适度提高县级财税留成比例，增强县域财力保障水平。大力扶持县域融资平台和金融体系建设，降低企业融资准入门槛，特别是要健全支持实体经济发展的现代金融体系，着力解决实体经济融资难、融资贵等问题，引导生产要素、利润向实体经济积聚。

　　三是以产业为抓手。产业兴，则县域兴。产业是县域经济发展的支柱。推进县域产业发展，关键是立足县情，发挥优势，突出特色，找准支柱产业，推动优势产业集群发展，不断提高产业发展层次和水平。促进产业发展：一是要有品牌。品牌就是效益，没有品牌的产业就没有附加值，同样的产品，有品牌的价值要远高于没有品牌的，发展县域产品要注重打造品牌。二是要有特色。没有特色，就没有核心竞争力，就没有发展空间。三是要形成产业链条。单个企业改变不了县域经济，只有立足产业链条，县域经济才能实现产业聚集。

　　(作者单位:华中科技大学)