城乡一体化建设背景下的社会保障工作思路

　　城乡一体化建设就是通过中心城市辐射带动、县域城镇承接承载、新型农村社区战略基点作用的发挥，实现城市生产要素向农村有序流动，公共服务向农村延伸和农村资源要素的市场化。党的十八届三中全会提出，围绕更好保障和改善民生，推进基本公共服务均等化，建立更加公平可持续的社会保障制度。如何做好城乡一体化建设进程中的社会保障工作，成为各级政府部门必须面对的重要课题。

　　一、城乡一体化建设背景下的城镇化格局

　　城乡一体化将带来社会结构的变化：一是城镇体系变化，形成“中心城区―县城―产业集聚区和镇区―新型农村社区”等多个层级的城镇体系;二是产业布局变化，形成中心城区发展高端制造业和高端服务业、开发区和发展先进制造业、县域以下发展劳动密集型产业和资源型产业的产业布局;三是人口分布变化，在城镇体系和产业布局引导下，将形成70%～80%人口居住在县城和中心城区，20%～30%人口居住在镇区和新型农村社区;四是就业结构变化，80%以上农村劳动力将转移从事二、三产业，最终实现以新型农村社区和城镇产业集聚区为载体的农民居住环境的城市化、公共服务的城市化、就业结构的城市化和消费方式的城市化。今年中央一号文件提出深化农村土地制度改革、构建新型农业经营体系、健全城乡发展一体化体制机制、改善乡村治理机制，城乡一体化建设与发展迎来新的契机。

　　二、加强城乡居民社会保障工作是城乡一体化建设的需要

　　土地是农民就业保障、生活保障和伤病养老保险的可靠依托，土地被征用意味着农民丧失农业生产的基本资料和提供社会保障的基本财产。近年来，随着城镇化和工业化进程的加快，农村集体土地被大量征用，城乡失地农民数量不断增加。失地农民这一社会群体能否妥善安置关系到农民的切身利益、城市化进程的可持续发展和社会和谐稳定。妥善解决失地农民的生活、就业、住房、社会保障等问题，尤其是被征地农民的就业问题是整个社会义不容辞的责任。当前的货币安置措施可减少政府在征地中的后续工作负担，但其带来农民自我保障安排中易出现非理性行为结果(如奢侈消费、子女婚姻、建房、还债甚至参赌等，很快将补偿款挥霍一空)，而生存难题和养老问题往往最后归咎于政府。为此，加强城乡社会保障尤为重要。

　　三、强化城乡一体化建设背景下城乡居民社会保障路径建议

　　(一)推进新型农村社会养老保险制度全覆盖。新农保制度的建立是中央继免除农业税、实行农村直补和新型农村合作医疗之后的又一重大惠农政策，是建立覆盖城乡居民社会保障体系的又一重大突破。2009年9月我国正式启动新农保试点，2012年基本实现新农保全覆盖，2013年底全国新农保、城居保参保人数已达4.98 亿人。近日，国务院发文决定将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度合并实施，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。年满60周岁的农村老年居民可领取由政府支付的基础养老金，农民个人缴纳的养老保险费全部计入个人账户，政府给予补贴。

　　(二)推进构建多层次社会保障体系。加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系是推动科学发展、促进社会和谐的重要工作，是保增长、保民生、保稳定的重要任务。据预测，“十二五”期间，我国60岁以上老年人口比重将从期初不到13%提高到期末的15%左右;到2020年末将进入人口老龄化高峰期，届时以社会保险、社会救助、社会福利为基础，以基本养老、基本医疗、最低生活保障制度为重点，以慈善事业、商业保险为补充的社会保障体系建设将会形成，城乡社会保障管理、公共服务设施和服务网络等趋于科学化、规范化运行，城乡居民养老保障制度高度统一，管理水平全面提高。

　　(三)加大财政对城乡社会保障的投入力度。要打破以往城乡分治的制度政策框架，强化城乡社会保障的兼容和衔接，稳步推进城镇保障向农村延伸，逐步缩小城乡的社会保障差距;要建立健全以养老保险、医疗保险和最低生活保障为主的社会保障体系，实现农民老有所养、病有所医、基本生活有保障，以大病统筹为主的新型合作医疗制度和医疗救助制度，针对当前城乡居民保障标准低(如农村重症患者到市级或省级就医报销比例偏低)等都是亟待解决的问题，要发挥社会力量做好城乡居民的社会保障工作，探索建立社区和村屯社保专干，负责宣传各项社保政策，做好社会保障管理，关照空巢老人等，当好政府部门与社区居民沟通联系的桥梁和纽带。

　　(四)提升城乡居民社会保障的服务和管理水平。城乡居民社会保障的服务和管理工作的质量，直接影响到上层各项社保政策的贯彻落实，城乡居民的切身利益，城乡社会的可持续发展与和谐稳定。一是坚持将城乡就业纳入整个社会就业体系，整合培训资源，统筹推进城乡劳动力就地转移、异地转移、创业转移;二是立足产业与城镇的有效对接，构筑完整的产业链条，培育农民增收的新亮点，推进“企业+中介组织+农户”的产业化经营模式;三是统筹城乡环境保护和生态建设，实施生态环境保护和治理，探索建立生态环境补偿机制，改善农村生态环境;四是加强技术创新和人才培养，为城乡一体化建设提供科技支撑和人才保障，建立资源共享，让先进的科学技术渗透到农业生产各领域，使科技转化成为推动城乡农业发展的强大动力。

　　(五)推进建立城乡要素平等交换关系。一是土地资源方面要提高对农民的征地补偿标准，提高用于农业农村基础设施建设的投入比重;二是金融方面要推进涉农金融产品、组织和服务创新，继续完善农业保险制度;三是劳动力转移方面要推进城乡劳动力同工同酬同保，逐步实现同城同待遇;四是科学合理配置医疗资源，缩小城乡之间差距。目前，二等以上医院基本上集中在城市、大城市，农民患病特别是大病转到城市医院还比较困难，虽定有可报销比例，但实质上享受比例仍然很低。从严格意义上讲，包括医疗、教育、低保、住房、福利等领域在内，城乡社会保障均有较大差距。因此，还要注重借鉴发达国家社会保障的先进经验，从中获取有益启示，促进我们社会保障体系的不断发展和完善。

　　(作者系市社科联副主席)