城乡一体化是城镇化的应有之义

　　城镇化的一路凯歌让人振奋鼓舞，但同时，其引发的“三农”问题也令人十分担忧。如何总揽城镇化与“三农”关系的全局，把握历史的发展趋势，针对国情统筹城乡、促进城乡一体化发展，走出一条中国特色城镇化的道路，避免落实工作无从下手或者只治标不治本，必须首先在认识层面廓清一些最基本的理念。

　　改变传统的城是城、乡是乡的理念，抓住全国统筹城乡综合配套改革试验的契机，推进城乡之间交通、水利、能源等基础设施一体化，教育、卫生、文化等公共服务一体化，养老、医疗等社会保障一体化，资金、用地指标等资源要素一体化，促进基础设施向农村延伸、公共服务向农村拓展、现代文明向农村辐射、资源要素双向流动。

　　上世纪70年代末期，以人口为标志的城镇化率不足20%;而截至2010年全国城镇实际人口已经达到49.68%。也就是说，80年代以来城镇化的速度大约为年均推进1%。尽管世界各国的城镇化快速推进阶段都相对集中，一般都在30年左右的时间，但人口众多的中国城镇化的巨大成果，仍然让世人瞠目结舌。城镇化的一路凯歌让人振奋鼓舞，同时引发“三农”问题的此起彼伏也叫人十分担忧。耕地大量圈占直接威胁着粮食安全保障;农村大批年轻人外出使农业生产的劳动队伍后继无人，农村资金、人才外流、农业经营效益低下等使农业现代化缺乏足够的社会动力;以土地为核心的农民财产权益的被侵犯严重影响着社会的稳定;城乡居民于公共服务和社会保障领域的差别严重阻碍着城乡协调发展目标的实现。只有总揽城镇化与“三农”关系的全局，把握历史的发展趋势，针对国情统筹城乡、促进城乡一体化发展，走出一条中国特色城镇化的道路，才能避免落实工作无从下手或者只是治标不知治本。当然，这其中首先必须在认识层面廓清一些最基本的理念。 城乡一体化发展是城镇化的应有之义，城镇化的根本目的是促进城乡转入现代化的社会生产方式和生活方式，使城乡居民共同进入现代化社会。

　　城镇化要求城乡一体化发展，不是主观愿望，而是历史发展尤其是人类文明的进步和社会生产方式变革的必然。在工业化前以及工业化的早期，城市和农村是相对分割的两个独自发展单元。工业发展方式的不断变革，使工业生产组织方式渗透到人类各个劳动生产和服务领域。农业也不例外，在不断引入机械、化肥等工业发展成果的同时，也在不断推动着农业生产组织方式的变革。 现代工业发展的重要特征是不断深化并拓宽着社会的分工体系，通过分工将人类的劳动日益片面化，同时又将各个行业、各个领域、各个区域紧紧联系在一起。劳动分工越细，社会联系越紧。无论是行业、领域还是区域，其独立性都在不断地减弱，而其联系性、依存度都在不断地增强;城乡之间无论经济联系还是社会联系，都不再有明确的界限，而是互相依存、交错在一起。由此形成的劳动和居住场所的空间格局，也在越来越模糊着城市和农村的边界。总之，城乡一体化发展是城镇化的必然结果，是不由人意志转移的发展趋势，是现代生产方式决定的城乡无边界整体发展的客观要求。 与此同时，生产领域的工业化还渗透到社会的生活领域，现代人类的生活方式、生活节奏、生活质量，都在随着工业化的要求和条件迅速变化。人们获得满足的方式与以往相比截然不同。取代过去以农村为代表的以我为主、自给自足、自娱自乐的，是高度依赖社会服务的现代生活方式。在现代社会中，能够得到社会的各种服务越多，生活质量就越高，幸福感就越强。而社会服务越多，意味着对他人的依赖也越来越多，意味着人口越来越需要集聚在一起，意味着过于分散、联系不便的农村居住状态就会越来越丧失吸引力。这就是农村人口尤其年轻人大量外出的根本原因。目前全国每年有1.5~1.7亿农民工常年进城打工，这支庞大的队伍通过约30年的更新换代，几乎涉及农村每一个家庭，他们不仅仅从城镇就业中增加了收入，更重要的是不断地将城市为代表的现代生活理念和生活方式传递到农村。他们希望进城，是因为城市处处体现着进步，能够实现他们的梦想，满足他们对现代生活方式的追求;他们离开农村，是因为在农村无法挣脱传统的生存方式，日复一日、年复一年、一代又一代，没有追梦的机会。农村的新生代不仅在塑造紧跟社会步伐的人生，而且在影响着他们的前辈，从根子上动摇着以往城乡关系和传统农村生活方式的基础。

　　劳动成本远低于市场，土地消耗成本在产品中没有任何反映。按照市场规律，稀缺产品大多以成本定价，比如能源、新产品等，但我国的农产品价格中根本不反映土地的稀缺性，市场传递给农民的是农产品的廉价信号，越是粮食等主要产品越是如此，这样既导致农业投资效益的低下，又造成农产品消费的大量浪费。改革开放以来，城镇建设用地开发引入市场机制，造成城镇土地全面商品化、资本化，由此使得周边土地级差地租甚至绝对地租的土地价值观念迅速形成，在事实上又造成了农村土地的商品化和资本化。但目前城乡土地属于两个绝然分割的要素市场，由行政法规严格看守。城镇土地属于国家，却可以将使用权作为商品通过市场买卖;农村土地无论所有权还是使用权按宪法规定都属于农民，却否认商品属性，不允许农民按照市场规则处理，只能允许在集体内部转让;而城乡之间土地要素的流动，绝对不允许有任何市场交易行为。

　　劳动力流动在城乡之间已经被允许，是因为农民进城能够为城镇创造财富;人口流动、农民进城定居受到阻挡，是因为将影响到城里人口的福利分配。这充分说明我们的再分配体制还没有按照以人为本的科学发展观要求实现转型。大批农民工为城镇创造了巨大的财富，却没有能够与城镇居民一视同仁地分享发展的成果。阻止农民工分享应该属于他们的社会保障，不管理由有多充分，维护的是“二元结构”城市对农村的剥夺，维护的是社会的不公正。特别是新生代的农村户籍人口，他(她)们大部分从小脱离农业甚至农村，有的跟着打工的父母在城镇环境中长大，更多的是通过各种新闻媒介和社会渠道不断积累着对城市的了解。可以说，他(她)还没有进入社会，就已经把自己的未来同城市联系在一起。有调查发现，新生代的农村户籍青年，对社会公平的诉求，更为注重人格与地位的平等，每个人发展机会的平等，他(她)们把在城市发展机会的平等甚至看得远比拥有农村承包地的权利要重要得多。

　　现代城镇是区域发展中心，首先是各种生产活动的中心，需要依托尽可能大的要素市场、产品市场和劳动力市场;其次才是消费中心、福利中心。生产型城镇建立于开放系统，消费型城镇则需要城墙封闭，这是现代城镇与以往城堡的根本区别，也是当前我国城乡发展体制面临的基本矛盾。遵循城乡一体化发展要求，不仅是农业现代化和农村发展的必然，也是城镇发展的需要。沿习这一发展轨迹，城镇将不会是原来意义的城镇，农村也不再是原来意义的农村，城镇将不断被赋予新的发展内涵，而农村将不会再是与城镇相提并论的发展单元。

　　“以工补农”、“以城补乡”、“少取多予”等政策都属于政府的再分配机制，存在的前提是城镇、农村依然是两个独自发展并具有独自利益的经济社会单元，政策本身依然认可工农之间、城乡之间的不平等，但在当前城乡二元利益结构尚未破除的阶段，作为促进城乡一体化发展的辅助手段，具有积极意义。从根子上破除二元结构，形成全新的城乡协调发展机制，必须全方位建立城乡一体化的市场机制。 城乡一体化的实现形式，要靠实践探索、靠群众创造。

　　目前我国正处于快速城镇化进程中，各种可流动性的发展要素都在迅速向城镇集聚，相应地各种就业和创业的机会也在城镇集聚产生，农村劳动力及人口的进城、迁徙，正面临空前的历史机遇。应当及时抓住机遇清除障碍、理顺体制，在统筹城乡发展、积极稳妥推进城镇化的同时，加快农业和农村的现代化进程，加快城乡一体化发展新体制的建立。

　　国家层面应当明确提出城乡一体化发展的基本要求，强调城乡统筹发展的原则，要求各地首先做到城乡建设、人口布局、基础设施、公共服务、环境生态等统一规划，统一部署落实。中央政府应重点运用再分配手段，在公共服务、社会保障领域缩小城乡居民的生活待遇差别;通过直接与间接收入补贴，弥补政府干预或市场缺失造成的城乡居民收入差距。要鼓励、支持地方政府积极地、多方面多角度地，首先在一定区域探索城乡一体化的新型发展机制，特别是探索形成城乡统一的土地和房产交易体系、城乡统一的公共服务体系、城乡统一的社会保障体系、城乡统一的人口管理体系等制度。鼓励通过试点先行突破;宽容试点中的失误和反复;指导总结试点的成败得失;允许推广试点的成功经验。借鉴试点的经验适时推进城乡一体化新机制的建立。

　　城乡一体化发展机制，说到底是属于城乡人民群众生产、生活和生存的基本社会环境，中央和地方政府要积极筹划、规划和指导，但最终要靠群众自己去摸索、去创造。不能随意地将城乡居民按照市场规律追逐经济利益视为盲目、无序，动则强行规范甚至暴力驱赶。必须尊重群众的意愿，无论中央还是各级地方政府，对城乡居民的创业和各种解决生计、渴望社会公平的诉求，都只能是引领、引导，积极帮助实现，绝不能颐使气指，大包大揽，将自己的意志强加于群众。我们一直习惯于从人口比例、收入水平、公共设施配备水平等统计指标衡量城镇化的程度和质量，但发展实践表明，群众越来越注重的是发展过程中对待每个人的尊重程度和发展机会的公平，这恰恰是社会进步和成熟的表现。应当在此基础上逐步建立贯穿经济社会发展全过程的公众参与机制，真正依靠全体城乡居民的主动性和积极性，实现城乡社会的和谐发展，促进城镇化的健康发展。 尊重群众实践、鼓励实践创新，必须首先从法律制度上明确什么是城乡居民拥有的权益，法律和政府规章如何保护群众应有的权力和权益。目前要加快城乡居民财产确权登记颁证进度，特别是农村承包地、宅基地和村庄集体建设用地的确权颁证，在法律上保障城乡居民的财产权益尤其农民的土地用益物权，在法律上允许和保障城乡居民的财产交换、处置权和自由迁徙权等。

　　城乡一体化的评价指标，要区别制度性差别和社会性差别。 城乡产品的定价权利、发展要素的使用处置权利、社会公共服务和社会发展成果的分享权利等差别，是发展阶段的产物，来自我国特定时期形成的二元体制。而来自城乡人群个体或群体素质的差别，无论社会制度如何，社会如何进步，都将存在。前类差别反映的是城乡不同人群发展机会的不平等，靠市场机制通过发展要素无障碍流动与组合体制才能消除，后类差别反映的是人类先天或后天形成的能力差别，靠再分配机制通过社会福利和共济体制来弥补。两者在当前的发展与改革的要求和政策部署中纠结在一起，很容易混淆，需要在评价指标上加以区别，否则在城乡一体化发展机制创建中，就会失去方向和评价标准。

　　如何使已经在城镇稳定就业的农民工尽快进城安居，已经成为当前统筹城乡发展面临的最紧迫的问题。按照原来的农转非办法，地方政府根本无法承受;宣布取消城乡户籍管理制度，丝毫不会改变城乡居民在各个领域存在的任何现实差别。如果仅以每年安置多少农民工在城镇定居作为指标，各地完全可以通过财政收入的增量解决，不需要触动原来的城乡二元体制，考核反映的，只能是城镇人口扩张的规模，并不能证明城乡一体化发展机制的任何进展。 构建城乡土地要素统一市场必然涉及农业主要是种植业的生产结构，由于粮食等主要农产品的自给率关系国家的安全，国家明确提出严守18亿亩耕地红线、确保95%以上粮食自给率的目标要求，促进城乡一化发展必须坚决落实这一目标要求，但也不能将此作为障碍。世界各国的发展实践证明，二元结构同粮食安全并不存在必然的联系。与土地类似，石油对我国来说同样稀缺，同样属于战略物资，涉及发展前景和国家安全，但石油以成本定价，由消费者买单，实行的是市场机制。粮食等主要农产品目前还不具条件完全以成本定价，因为城镇人口习惯了食品的低价供给;因为农产品价格一旦反映真实的投入成本和土地稀缺性，其水平一定会大大高于国际市场，影响到所有产品的价格和国内外贸易结构。粮食等农产品目前还只能由消费需求和购买能力定价，问题是怎样让农业经营者获得利润空间，谁来承受过高的成本目前国家和地方给农民发放直接补贴、机械补贴、种子补贴，实际是在为农产品生产消化部分成本，但这些补贴针对的是直接投入部分，还没有涉及农民劳动投入的机会成本和越来越清晰的土地成本，离农业经营者的效益预期还很远。国家安全是全民利益，保证粮食安全的成本应该由全民共同承担。保持粮食等产品价格每年一定的增长幅度，由消费者逐步增加支付消化成本，并逐年增加政府的农业补贴以冲减成本，是农产品生产通过综合措施基本实现市场调节的现实途径，也是世界各国处理粮食保障和市场机制关系的基本做法。总之，虽然粮食安全是所有国家、任何体制下、任何发展阶段都需要慎重对待的战略目标，但它不应该是城乡一体化的障碍，更不应该成为考核城乡一体化发展机制成功与否的衡量标准。

　　作者系中国城市发展研究院副院长、研究员