城镇化体制攻坚难度大

　　城乡间要素流转障碍破解困难。我国农村土地产权主体长期虚置，农民拥有的仅是土地使用权，难以分享农地转换成城市土地后所产生的级差地租;而且土地使用权无法流转，不能作为资产进入市场，保障功能难以转换为资本功能。但消除城乡间要素流转障碍尤其是允许农地进入市场也隐藏着巨大风险，包括对耕地乃至粮食安全的威胁，更重要的是，由于当前我国农村监督管理制度不健全，如果仅仅允许土地使用权流转而不采取相应的农村金融、监督、决策等改革配套措施，难以避免土地流转效益向农村权力群体集中而产生新问题。

　　全国范围内城镇化体制改革统一框架仍未形成。各地独立开展了一些城镇化体制改革探索，但主要局限在省级或地市级行政单位范围内。部分地区尝试推动农用地流转，通过农村建设用地的腾退增加城市建设用地指标，以此获得收益，再将这些收益转化为社会保障和城镇住房。这种改革措施本身的合理性暂且不论，由于全国范围内建设用地指标城乡间流转框架还没形成，农民异地进城务工时，由于无法将建设用地指标或土地增值收益带到流入地，受益者主要是流出地政府，但实现这部分农民城镇化的成本却是由流入地政府支付，损益主体不一致，使得这种改革措施难以广泛推开。

　　相关报道：推进新型城镇化需要体制机制创新

　　9月8日，中国(海南)改革发展研究院在京举办“新型城镇化：发展与转型——中改院改革形势分析会”。来自国务院研究室、国家发改委、财政部、中国社科院、国家行政学院等机构的专家学者数十人出席会议。会议由中改院院长迟福林主持。与会专家认为，破题新型城镇化，加快新型城镇的发展转型，是我国实现公平可持续发展的大战略。专家们建议，要顺应发展与转型的大趋势，迫切需要通过体制机制创新，加快推进新型城镇化进程，释放城镇化扩内需、促发展的巨大潜力。

　　一、城镇化是一个大战略

　　与会专家认为，积极稳妥地推进城镇化进程，是转变发展方式、实现社会主义现代化的重大战略任务。

　　中国社科院经济研究所研究员张卓元认为，我们对中国的经济前景不必太悲观，应充分估计城镇化对我国经济增长的拉动作用。只要充分发挥和释放城镇化这个巨大潜力，中国的经济增长不会出现大的问题。为此，应把城镇化作为拉动经济增长、实现发展方式转型的重大战略。

　　中国(海南)改革发展研究院院长迟福林认为，城镇化是我国经济社会发展的战略选择，是扩大内需的重要载体;是调整结构、发展现代服务业的关键选择;是稳增长、促发展的重要途径。中国正进入城市化快速发展时期。预计到2020年，我们的城镇化率能达到60%左右。推进新型城镇化，对于实现公平与可持续发展意义重大。为此，要把短期需求和中长期需求结合起来，在战略层面要有一个通盘考虑，在体制和政策方面也要有重大调整。

　　国家行政学院经济学部主任张占斌认为，第一，从当前看，城镇化是扩大内需的重要抓手，从中长期看，城镇化是我国经济长期稳定增长的重要推动力;第二，城镇化为提升产业、创业和就业提供了一个很大的平台;第三，城镇化的过程也是人类文明不断发展提升的过程;第四，城镇化能更好地体现出“以人为本、共同富裕”的原则;第五，城镇化综合效应很强，对我国参与国际竞争、真正从经济大国发展成经济强国意义重大。

　　二、传统城镇化难以为继，破题新型城镇化是当务之急

　　与会专家普遍认为，传统城镇化难以为继，迫切要求转变城市发展方式，着力提高城市发展质量，走出一条以人为本、城乡融合发展的新型城镇化道路。

　　中国经济体制改革研究会名誉会长高尚全指出，新型城镇化的最终目标是实现城乡融合。城镇化并不是要消灭农村，而是要考虑城乡怎么一体化，城乡怎么协调发展，城乡二元结构怎么解决，农村怎样富起来。不能为城镇化而城镇化，不能过分追求城镇化率。

　　迟福林认为，未来十年、二十年确实存在一个城镇化发展模式转型问题，不能搞土地城镇化、水泥城镇化，而更应注重人口的城镇化、可持续的城镇化、生态的城镇化。

　　中国社科院城市与竞争力研究中心主任倪鹏飞认为，传统城镇化模式是以经济发展为目标，以工业化为主线，以地方政府为主导，以土地为主要内容，以外延扩张为特点，以外部需求为牵引，以物质资本大量消耗作驱动力，是高成本、低收益的城镇化。这种城镇化带来很大的问题，集中表现在：要素结构失衡、空间失衡、产业结构失衡和大城市病的爆发等。新型城镇化模式是以现代化为发展目标，以人的城市化为核心，以市场运作为主导，以内外需为牵引，以创新要素为驱动，以内涵增长为重点，以适度聚集为原则，“三化”互动，实现低成本、高收益，促进城乡经济、社会、环境全面协调可持续发展。

　　中国行政体制改革研究会副会长汪玉凯指出，传统城镇化过程中有四大教训：一是现行政策客观上造成对农民利益的双重剥夺;二是城乡二元社会结构没有破解，客观上演变成“三元社会”，即城市居民、农民和农民工;三是城乡差距进一步扩大;四是政策的公平公正性广受社会质疑。城乡一体化的本质是实现城乡融合，即实现三大功能：城乡间要素自由流动、制定城乡一体化的规划、制定城乡统一的政策。要达到三大目标：城乡政治权利平等、城乡共享经济发展成果和城乡居民在生活水平上趋同。未来，中国推进城镇化要严防“造城运动”所带来的巨大风险，变革城市治理模式。

　　中国社科院农村发展研究所宏观经济研究室主任党国英认为，中国城市化进程中最大的问题是没有伴随中产阶级的崛起，这就意味着未来建立真正的“市民社会”缺乏稳固的根基。新型城镇化要与农业现代化齐头并进，通过城镇化，使农民可以耕作更多的土地，提高他们的劳动生产率。特别是通过农业机械化、规模经营，来增加粮食产量。

　　财政部财政科学研究所副所长刘尚希指出，城镇化是一个经济社会转型的工程，具有集中化、组织化、规模化、公共化、便利化、人性化六个特点。新型城镇化是“六化”统一，离开任何一个，都不是真正的城镇化。城镇化的本质是人的城镇化。这就不仅要求改善人们的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且还要考虑满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间。

　　张占斌认为，要把提高城镇化的速度和质量并重，首要的是解决农民工和农村人口市民化，即人的城镇化问题，这是城镇化最重要最本质的东西。提高城镇化的质量，一个关键问题是提高城市承载能力。硬件的市政建设，不能用农村的水平管理现代化的城市，要用现代化的水平管理现代化的城市。

　　中国改革基金会国民经济研究所副所长王小鲁认为，中国农业将来的出路是规模经济。而农业规模化的前提是把大部分农民转移出来，离开农业，离开农村，变成城市居民;剩下的农村人口可以很好地进行规模化经营，发展现代农业。