对西安市加速壮大县域经济的几点思考

　　自2002年党的“十六大”提出“壮大县域经济”的十多年来，西安市通过不断实践探索，县域经济步入了快速良性的发展轨道，占全市经济比重逐年提高，但是与全国百强县(市)、西部百强县(市)和其他副省级城市相比、西安市县域经济总体上还比较薄弱，存在较大差距。目前，全市辖区内全国百强县尝无，西部百强县仅有一个，对此，应认清形势，客观比较，理性分析，找准差距、症结和对策，通过不断深化改革为西安的县域经济发展插上腾飞的翅膀。

　　一、当前县域经济发展的形势

　　(一)从全国县域经济形势看，县域经济已成为国家经济转型发展的强大动力：据2011年统计，全国县域内人口总数达24.14亿元，占全国总人口的65.72%;全国县域地区生产总值达24.14万亿元，占全国GDP的51.04%，占到半壁江山;全国县域地方财政一般预算收入为1.32万亿元，占全国地方财政一般预算收入的25.07%，超过四分之一。县域平均规模中的地区生产总值的平均值从2002年的28.2亿增长到2011年的121.1亿元，翻了两番;县域地方财政策一般预算收入的平均值从2002年的1亿元增长到2011年的6.61亿元，增长了5.6倍。从中不难看出，县域经济充满活力，蕴含希望，早已成为推动工业化、城镇化、农业现代化和解决“三农”问题的新思维，正在为全面深化改革提供新动力。

　　(二)从各省重视程度看，无一不把推动县域经济发展作为省域经济重点。从2012年各省、自治区、直辖市的政府工作中报告中可以看出，对发展壮大县域经济都有明确的表述、部署或相关政策支持。一些省还成立了专门的县域经济协调机构，如安徽、贵州、黑龙江、湖南、辽宁、山东等省成立了“县域经济领导小组办公室”、湖北、湖南、吉林、辽宁、山东等省在政府部门中设立了“县域经济处”，还有的省将县域经济工作交由政府有关部门(如发改、农办、财经办、统计局、经信委等)部门协调推动，还有的省时隔几年制定一次加快县域经济发展的相关文件，特别是不少省还结合自身实际，进行强县扩权、省直管县体制改革探索。从中可以看出，各省、自治区、直辖市“强省必强县”的坚定决心。

　　(三)从副省级城市和省会城市发展看，县域经济越来越成为大型城市经济发展的新引擎。“瓶颈”、“亮点”、“潜力”、“空间”、“基础”等词在副省级城市和大型省会城市有关县域经济发展的文件、讲话、报告、报道中频出，济南把县域经济发展看作是做大做强省会经济的一处瓶颈，提出要着手突破这个“瓶颈”;成都县域经济的突飞猛进已成为城市经济增长的基础和新亮点，提出要夯实这个经济“发展之底”;大连把县域经济定位为全市发展的“潜力和空间”，是全域城市化的“主战场”和经济社会发展的“稳定器”;哈尔滨将县域经济定位为“重要增长极”;从这些形象的比喻中不难看出，大型城市或多或少在经济发展上都面临着“主城强、县域弱”，“主城发展受限，县域发展不足”的局面，发展壮大县域经济都成了壮大城市经济的新引擎、新战场。

　　(四)从西安自身实际看，补齐县域经济这个短板必将成为全市经济发展的突破口。西安市十二次党代会把“县域经济薄弱”作为全市经济社会发展存在问题写入了报告，明确提出了加快形成统筹城乡发展新格局，加快县域经济发展的要求和目标。尔后，区域协调发展、统筹城乡一体化发展，新型城镇化建设等发展壮大县域经济的决策部署在历次全会中反复被强调，无论从宏观布局、政策支持、项目引进落地等各个方面都可看出，西安市坚持发展壮大县域经济的思路是非常清晰的、决心和信心也是非常明确的，在当前和今后一段时期内，补齐县域经济这块短板必将成为全市经济发展的突破口。

　　二、西安市县域经济发展的现状

　　县域经济的核心问题是“三农”问题，由于西安市城三区、郊三区农业比重较小，“三农”问题已不是构成区域经济发展的核心。故，把远三区和四县作为县域经济分析比较的对象更能科学客观地反映西安市县域经济的真实情况。

　　(一)与经济强县比，略高于西部百强县，远低于全国百强县。从2012年全国县域经济百强县(市)的平均规模看，人口87.93万人，地区生产总值578.34亿元，地方财政一般预算收入39.36亿元。从2012年西部百强县(市)的平均规模来看，人口51.69万人，地区生产总值156.39亿元，地方财政一般预算收入10.20亿元，其分别比上年增长1.23%、19.94%、30.33%。西安市真正意义上的县域(远三区和四县)地区2012年生产总值的平均值为179.99亿元，地方财政策一般预算收入为8.67亿元。地区生产总值呈现出略高于西部百强县平均水平，远低于全国百强县平均水平的发展现状。地方财政策一般预算收入呈现出略低于西部百强县，远低于全国百强县的发展现状。截止目前，全市无区县入选全国百强县，西部百强县也仅有高县陵一家，且排名位于中后水平。

　　(二)与副省级城市县域比，实际县域经济比重偏低是制约整体经济发展水平的瓶颈。从经济发展整体水平看，西安经济发展水平位居全国副省级城市的第14位，位次多年并无变化。GDP总量偏低，与前十名的副省级城市相差甚远。全市2012年生产总值4369.37亿元，县域(远三区和四县)经济生产总值合计1259.96亿元，占全市生产总值的28.8%，县域经济实际发展水平远低于全国县域经济占国家经济总量51.4%的比重。全市地方财政一般预算收入396.96亿元，县域(远三区和四县)合计60.7亿元，占全市15.3%。远低于全国县域地方一般预算收入占全国地方财政一般预算收入的25.07%的比重，更远远低于排名前十位的副省级城市县域经济发展水平。与和西安市位次相近的济南、长春、哈尔滨相比，也有一定差距，济南市2012年县域经济比重就达45%左右;长春市2012年县域经济比重约占全市的34%;哈尔滨市2014年第一季度县域生产总值占比也达到全市总量的31.5%。与西安市毗邻的西部副省级城市成都，2014年第一季度，中心城区以外的二、三圈层区(市)、县域经济比重也已占到全市经济的半壁江山。由此可见，实际县域经济发展比重偏低，仍是制约西安市经济总量的重要症结之一。

　　(三)与全市区县自身比，经济发展不平衡仍是今后西安市县域经济发展需要破解的难题。从内部比较来看，截至2012年，西安13个区县实现生产总值4234.72亿元，最高的是雁塔区810.83亿元，最低的周至县只有78.28亿元，相差732.55亿元。13区县实现GDP平均水平325.75亿元，而7个远郊区县GDP平均水平仅有179.99亿元，7个远郊区县中除长安区外，其余6个区县各自的GDP总量低于全市平均水平，这6个区县GDP平均值为149.55亿元，也低于7个远郊区县的平均水平，发展最慢的周至与全市平均水平相差247.47亿元，与7个远郊区县平均水平相差101.71亿元。

　　全市经济总量超出500亿元的区县有三个，分别是碑林、未央和雁塔，同时总量低于百亿元的区县也有两个，分别是蓝田和周至，且7个远郊区县的总量之和不及城三区和郊三区。可见，西安各区县经济发展不平衡现象较为突出。

　　三、制约西安县域经济发展的主要问题

　　(一)思想观念滞后。多年来，决策层始终把经济社会发展的重心放在西安主城区和周边地带，在工业布局、园区建设等带动经济发展的重大项目大都在城三区和郊三区，而对真正意义上的县域经济发展关注度不够，重城区、轻县域的发展思想长期存在，导致主城与县域经济发展水平不够平衡，最强的区与最弱的县经济总量相差10倍，主城区经济平均水平是县域经济水平的3倍。

　　(二)财政资金薄弱。目前实施的分税制财税体制，省、市级财政上收过多，区县留成较少，导致区县级财力严重不足，财政收支矛盾尖锐，县域财政多属成了“吃饭”财政，没有多少财力安排事业和建设支出，不利于鼓励和调动地方积极性，从政策体制上阻碍了县级政府的财政增长。

　　(三)金融缺乏支持。从金融机构信贷情况看，贷款过多向大城市、大行业、大企业集中，以中小企业占主体的县域较难获得银行的青睐。当前，国有商业银行实行集约化经营，收缩县级金融机构，回收贷款权限和额度，使原本资金不足的县域深受“失血”之痛，金融支持县域经济发展的能力不断弱化，作为县域中小金融机构的农村信用社，无力支持县域经济的发展。

　　(四)经管权限太低。我国现行的政管理体制实行垂直化管理，税务、质监、工商、土地等部门职能上收、权力上划。这种管理体制虽有利于国家的宏观调控，但在一定程度上也削减了区县一级的执政行为，使得县级行政职能弱化。

　　四、发展壮大西安市县域经济的对策建议

　　通过认真分析当前全国县域经济发展形势，西安市县域经济发展现状和面临的主要问题，我们感到，发展壮大县域经济这项工作对西安市经济社会发展的意义依然重大、任务十分艰巨，必须以时不待我的精神强力推进。

　　(一)历史机遇不容错过。党的十八大报告上提出的“促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化”四化同步发展为县域经济发展提供了战略遵循，市十二次党代会及历次全会为我市县域经济发展指明了目标和方向，去年年底召开的中央城镇化工作会议，前不久国家颁布的《国家新型城镇化规划(2014-2020年);陕西省刚刚发布的《陕西省新型城镇化规划(2014-2020年》，从新型城镇化建设这个角度给予了县域经济发展壮大千载难逢的历史机遇，特别是《陕西省新型城镇化规划(2014-2020年》中，明确提出了“启动省直管县试点工作 ，在财政体制、经济管理、社会管理等方面赋予更多发展权限，减少行政层级，不断增强县域经济社会发展的活力和实力”。还有西安市正在强力推进的《城乡一体化建设三年行动计划》，已经推开的全面深化改革工作，必将为全市县域经济发展提供强大的体制机制保障和政策支持，必将加速提升全市城镇化建设水平，为县域经济发展壮大提供引擎。

　　(二)发展思路必须理清。一是划定主城区城市边界，打破“摊大饼”式的城市发展发展模式，将更多的发展机遇导向县域。二是在坚持区域板块错位发展的基础上，将政府重大项目投资、招商引资项目重点向县域延伸拓展布局。三是在三产结构上要进一步优化，按照“强二、优一、兴三”的发展思路，通过巩固优化第一产业，做大做强第二产业，加速发展第三产业，以三次产业的协调发展带动实现县域经济又好又快发展。四是继续加大统筹城乡的力度，通过推进城乡一体化，提高城镇化发展水平促进县域经济发展壮大。

　　(三)政策保障及时跟进。一是在体制机制上深化改革。以全面深化改革为契机，扩权强县，逐步下放审批权限，提高区县管理县域经济的能力。二是在财政政策上加大扶持。积极实行财政策鼓励政策，如，实施税种定比增量返还;县域工业园引导资金、定额补助;贴息资金支持产业项目发展等。三是在金融信贷上积极协调。积极搭建融资平台，推进银政合作，为县域重点工业园，龙头企业、专业合作社、家庭农场等经济组织协调贷款融资。四是在项目投资上重点推进。合理布局、重点推进县域项目投资，力争为增强县域发展的后劲打牢基础。五是在建设用地上努力保障。积极帮助解决项目建设用地，确保重大项目土地供给。六是大力开展百强县创建。对进入全国百强县和西部百强县、全省十强县的区县给予重奖。七是建立定期通报考核制度。对所有区县的主要经济指标每月进行通报，每季进行讲评，并将县域经济发展工作纳入区县绩效考评的重要内容。

　　(作者单位：西安市委政策研究室)