甘肃省金昌市推进新型城镇化案例

　　“园区带动、城乡融合”的小城镇发展模式——永昌县河西堡镇街景

　　甘肃省金昌市地处西北内陆、河西走廊东段，是我国最大的镍钴生产基地和铂族金属提炼中心，也是甘肃省重要的粮食生产基地。近年来，金昌市充分发挥工业和城市的辐射带动作用，加快推进新型城镇化建设步伐，取得了显著成效，被甘肃省列为全省统筹城乡一体化发展试点市和统筹城乡综合配套改革示范区。2009年、2013年，甘肃省统筹城乡发展现场会两次在该市召开。

　　一、科学规划，拓展城乡一体化发展空间

　　坚持把城乡一体化发展规划作为推进新型城镇化的前提，着眼于全局、着眼于长远、着眼于实践，高起点、高水平地制定实施规划，并随着经济社会的发展变化完善规划，不断提高规划的科学性、前瞻性、系统性。按照工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向规模经营集中的原则，先后编制完成城乡总体规划、城乡一体化发展规划、农业与农村区域发展规划，分类编制了特色产业发展、城乡基础设施建设、公共服务配套、生态环境保护等专项规划。编制完成所有行政村村庄和小康建设规划，实现了市、县(区)、乡镇、村(社区)和农民集中居住区和小康建设规划全覆盖。

　　二、整合资源，探索城乡融合发展新模式

　　坚持“因地制宜、分类指导、富民惠民、融合发展”的原则，根据农村实际分别选择工作着力点和突破口，探索创新行之有效的建设与发展模式。一是“以地换房产、以地建保障”的城中村改造模式。按照“政府引导、群众自愿、政策普惠、和谐共享”的要求，整体推进“城中村”改造，让农民直接融入城市、变成市民。比如，在西坡村和高岸子村整体改造中，对列入改造范围的农户，按户籍人口以成本价集资住宅楼和沿街商铺，政府奖励一定面积的生产用房或住房装修资金，配套公共服务设施，既改善了农民居住条件，也使农民经济有来源、就业有出路、生活有保障。二是“集中新建、进滩增地”的近郊村建设模式。按照“统一规划、整体推进、土地集约、相对集中”的要求，对地处城区近郊、土地相对紧缺的村，打破村组界限，无偿划拨国有荒滩，集中建设新农宅。比如，中牌村和西湾村离市区较近，在国有荒滩上集中建设了新农宅，实行基础设施、社会保障、公共服务、社会管理一体化，变荒滩地为集中住宅区、变旧宅基地为耕地。三是“就地改造、综合整治”的远郊村建设模式。按照“散居户向大村集中、小村向中心村集中”的要求，对地处远郊、人口相对集中的村庄，采用组团模式统一建设中心村，政府投资配套建设休闲广场、小游园、道路硬化、安全饮水等工程，远郊村公共基础设施不断完善。目前，全市建成农民集中居住示范点56个，新建高标准农宅2.3万套，65%的农户住上了新农宅，所有行政村都通了油路和公交车，自来水入户率达到92.8%。四是“园区带动、城乡融合”的小城镇发展模式。按照“三个集中”(工业向园区集中、农民向城镇集中、土地向适度规模经营集中)的要求，依托工业园区和乡镇所在地的基础条件，加快小城镇道路、供排水、供暖、垃圾处理等基础设施优化升级，集中开发住宅小区和安置小区，全面提升小城镇容纳人口、吸纳就业和承接产业的功能，为进入城镇农民提供就业创业、安居乐业保障。比如，河西堡镇依托化工循环经济产业园的优势，积极引导农民向城镇有序转移，全镇农村劳动力中三分之一的进入工业园区转岗就业，三分之一的进入城镇从事第三产业，三分之一的从事现代农业生产，促进了城乡产业合理布局和互动发展。

　　三、深化改革，健全城乡一体化保障机制

　　围绕推进“六项改革”、建立“九项机制”，先后制定和完善了30多项改革政策，推动公共财政向农村倾斜、基础设施向农村延伸、社会保障向农村覆盖、公共服务向农村侧重，从政策框架上构建有利于城乡融合发展的制度和机制平台。一是推进城乡一体的户籍制度改革，建立了一元化户籍管理制度，跟进出台了与户籍制度相衔接的教育、卫生、就业、社会保障、优抚安置、社会救助等配套政策，农户在继续享受强农惠农政策的同时，与城市居民同等享受“一元化”公共服务，政策叠加效应有力地促进了农村转移人口市民化。2012年，全市城镇化率达到64.13%，比2008年提高6.5个百分点。二是推进城乡一体的劳动就业和社保制度改革，建立了城乡一体的人力资源市场和居民医保、养老保险、社会救助制度，实现了城乡就业扶持、就业培训和劳动用工的统一管理，除低保外的城乡社保标准全部统一。从今年开始，实施城乡低保并轨计划，力争用三年时间全面实现城乡社保并轨目标。三是推进城乡一体的土地制度改革，鼓励农户以土地承包经营权入股、出租、转让等多种形式流转土地，加快土地确权登记发证工作，完善征地补偿机制，推动农村集体土地资本化。目前，全市土地流转面积达到22.13万亩，土地流转率达到33.6%。四是推进城乡一体的社会管理体制改革，把城市社区管理服务模式嫁接到农村，全市所有行政村都成立农村社区，建立党支部为领导核心、社工委服务村民、村委会发展经济的农村社区“三委一会”管理新模式，并结合“双联”行动成立驻村联合党支部。建立村干部“万元年薪”计划和报酬稳定增长机制、农村公益设施管理机制，经费纳入县区财政预算，切实增强了基层组织社会管理和服务能力。五是推进城乡一体的公共财政体制改革，逐年加大公共财政覆盖农村的范围，市、县(区)本级财政新增财力的60%以上全部投向“三农”，形成了财政支农资金稳定增长机制。2009—2012年，全市各级财政累计投入涉农资金近24亿元，年均递增13.3%。六是推进城乡一体的规划管理体制改革，按照“规划权上收、管理权下放”的原则，加强市级规划行政部门对县区规划的指导、监督和检查工作，逐步形成“覆盖城乡、集中统一”的城乡规划管理制度。

　　四、培育主体，切实转变农业生产经营方式

　　大力培育和鼓励发展专业大户、家庭农场和农民专业合作社等新型经营主体，加快发展现代农业，着力推进农业生产经营体制机制创新。一是推行股份合作试点。以新华村和营盘村为试点，采取“以互换促流转、以入股促集约、以产业促分工、以租赁促分流”的办法，通过集中建设日光温室区、暖棚养殖区、节水示范区、资产出租区和城镇住宅楼生活用房等“四区一房”，大胆探索和创新土地流转集约经营，吸纳农户土地入股，形成了特征鲜明的“3331”模式(30%的农民进城务工从事二三产业、30%的农民经营日光温室和塑料大棚、30%的农民经营暖棚圈舍进行舍饲养殖、10%的农民经营高标准节水农田)，实现了以家庭为单位的小生产向以公司为主体的适度规模经营的有效转变，拓展了农民增收空间，促进了农民二次产业分工。在探索和推广“3331”模式的基础上，采取“农户土地集体出租、政府投资集中建设、农民专业合作社统一管理、农户自愿承包经营”的方式，实行资产所有权归惠农投资公司、管理服务权归农民专业合作社、承包经营权归入社农户的“三权分立”经营机制，促进了土地流转，实现了高效集约发展。二是培育发展专业大户、家庭农场。采取奖励补助等多种方式，鼓励和支持承包土地向专业大户、家庭农场流转，扶持发展多种形式的适度规模经营。如永昌县东寨镇上四坝村农民宋廷新，流转承包3000亩土地，建成了以种植苜蓿为主、洋芋为辅的家庭农场，成为当地有名的种植大户。目前全市流转的土地大部分集中在这些新型职业农民手中。三是发挥专业合作社和龙头企业带动作用。鼓励和扶持发展多元化、多类型的专业合作社，大力培育农业产业化龙头企业。如七坝村采取“支部+合作社+市场”模式，建立海量辣椒专业合作社，流转土地3500亩，以每亩600元股金入股的方式，建设日光温室、集约化育苗基地，带动当地农户发展辣椒种植。甘肃中天生物科技集团公司采取“公司+农户+市场”模式，建成万只良种肉羊、肉牛繁育场、有机肥处理场，公司为入驻养殖小区的农户统一供种、统一销售，带动周边农户发展规模养殖，效益十分明显。目前，全市共培育发展农村专业合作经济组织298个，市级以上龙头企业48家。

　　五、破解了城乡融合发展的几个难题

　　一是破解了农民进城后的生活保障难题。通过户籍制度一元化改革，建立健全城乡一体的社会保障机制，降低了农民进城落户的门槛，破除了依附于户籍制度上的教育、卫生、社会保障等城乡不平等的体制机制，实现了城乡基本公共服务一体化，使进城农民享有和城市居民一样的待遇和保障。

　　二是破解了农民脱离土地后的出路难题。现代农业园区的快速发展，高标准日光温室区、高标准暖棚养殖区、高标准节水农田示范区、城市生活用房和城区廉租房的建设，为广大脱离土地的农民搭建了更为广阔的创业平台，并提供了一定的发展基础，使他们能够根据自己的发展意愿迅速完成二次就业，解决了农民失地的忧虑，避免了农民因脱离土地而产生的新的社会矛盾。

　　三是破解了农民持续增收致富的难题。积极推行股份合作试点，大力培育发展专业大户、家庭农场，充分发挥专业合作社和龙头企业的带动作用，盘活了农民的经营性资产，拓宽了农民增收的渠道，农民的增收由单一的土地受益拓宽到工资性、资产性、政策性等多方面受益，切实加快了农民增收致富的步伐。2012年，农村居民人均纯收入达到7885元，比上年增长17.5%，贫困村面貌明显改变，贫困户收入水平明显提高。

　　四是破解了城乡融合发展动力不足的难题。为了切实增强统筹城乡发展的动力和活力，金昌市创新农村社会管理，健全基层组织建设的体制机制，建立村干部报酬稳定增长机制，实现了“岗位职业化、报酬工薪化、待遇保障化”的目标。深化“联村联户、为民富民”行动，建立完善以市级领导联系乡镇、县级单位联系村社、干部职工联系贫困户为主要形式的三级联动长效机制，市财政设立“双联”专项资金，每年安排1000万元支持强村富民项目建设，所有乡镇和行政村分别建立“双联”帮扶基金和救助基金，切实解决了农民发展融资难的问题。探索推行农村“网格化管理、组团式服务”，增强了基层组织的工作活力。