关于省直管县体制的几点思考

　　“省直管县”是指由现在的“省管市——市管县”三级管理模式变为“省管市、省管县”二级管理模式，旨在激发县域经济发展活力，加快县域经济的发展步伐。目前，全国推行的省直管县改革已然成为行政体制创新、政府职能转变的一种趋势，但作为一项改革，必然会存在的一定问题和困难，如何趋利避害，保证省直管县体制调整走向深入、稳妥与高效？笔者对此进行了思考。

　　一、市管县体制存在的问题

　　“市管县”是指由地级市管辖原属于地区管辖的县，实行城乡合治。市管县体制就是由市管辖若干县、中心城市带动周围农村、实行城乡合治的一种行政管理体制。

　　当前实行的市管县体制，其实也是改革开放初期我国对城乡发展模式的一项制度创新。1982年，中共中央做出改革地区体制、实行市领导县体制的决定，首先在江苏省试点，随后在全国试行。实行市管县体制，是为了打破市县之间的行政壁垒和城乡分割、工农分离的格局，充分发挥中心城市对农村的拉动作用。在上世纪九十年代，市管县体制伴随着工业化、城市化进程成为我国地方行政体制的主要形式。市管县体制的实行对于增强大中城市实力、发挥其辐射带动作用、推动城乡一体化进程起到积极的促进作用。

　　随着市场经济的发展，各项改革的深入进行，市管县体制中的一些问题也凸现出来，主要集中在以下方面：一是认为缺少法律依据。宪法规定，我国地方政府管理层次为“三级”，即“省、自治区、直辖市；自治州、县、自治县、市；乡、民族乡、镇”，在省与县之间没有“中间层次”。二是认为增加管理层次。加大了行政管理成本，降低了行政效率。三是认为“小马拉大车”。市管县的主要目的是以中心城市的优势地位拉动所辖县的经济发展，但并非所有按行政区域设立的省辖市都能起到这一作用；由于“市管县”多层次、重管制、高成本运行体制，在一定程度上成为了县域经济发展的约束性力量。四是认为加剧县市矛盾。市管县体制虽然表面上解决了原来的地市矛盾，但实际却出现了更为尖锐的市县、区县之间的矛盾。个别地市在一定程度上侵害“县”及农村地区的利益，严重影响束缚了县域经济社会的发展。

　　二、省管县体制利弊简析

　　实行省直管县体制，对于解决市管县体制中的一些问题，加强县域经济，提升县乡在发展经济上的决策自主权和财政支配权等方面有重要意义。

　　一是减少了行政层级，提高行政效率。符合宪法确定的省、县、乡三级行政区划层级规定和城乡分治的国际惯例；由于行政审批权力由省直接下放到县，行政审批的时效性明显提高，对于突破市管县体制障碍，为城市化战略的实施提供了更为通畅的渠道，促进城市化加速发展。

　　二是强化了县域发展自主权，有利于强县富民，统筹城乡发展。省直管县后，县在地方经济发展、计划项目、招商引资和财政税收等方面，有了更大的自主选择权力，使行政决策和管理更加贴近县域经济发展实际；同时也减少了地级市对指标、资金、项目、财政提取和各种行政审批等中间环节的提成和截流，保证县域发展所需的资金，有利加强县域内的城乡联系和协调发展，促进县域城市化协调发展。

　　三是有利于加强宏观调控力度，构建服务型政府。实行省管县体制，对于加强省级宏观调控力度，构建服务型政府，发挥省级政府在区域规划与区域协调中的主导功能具有重要意义；可以更好地发挥省级宏观调控力度，特别是省在区域规划实施、重大基础设施与公共设施供给和转移支付方面的力度，以达到统筹区域发展的目标。

　　“省直管县”是把双刃剑，其前提是省对县要有实际控制能力，其管理半径必须覆盖到每个县，否则就会造成县域权力的膨胀和行政管理的无序。省管县一方面强化了县域发展的自主权，给予县域较之原来更为宽裕的发展空间；同时也削弱地级市调控力，在一定程度上制约了区域性中心城市发展，对省域内基本平衡的城镇建设格局会产生一定影响。因此，实行省管县改革，要统筹考虑市县角色定位、省市（地）县乡的职责权限界定，省直管县体制推进深广度，以及省级政府下放经济社会管理权限的额度、配套的措施、工作的程序、管理体制的调整等多个方面的问题，确保城乡一体化进程的稳步推进。

　　三、关于推行省管县体制的几点建议

　　总的来说，实行省管县体制，有利于减少管理层次，提高工作效率，对于加强县域经济、统筹城乡发展具有重要意义。但作为一种体制改革，涉及到市县利益调整、公共行政权力重新分配、区域经济社会发展的很多方面，需要积极稳妥推进，避免出现“一刀切”。因此，我们建议：

　　1、按照“能放尽放、放则到位”的原则，尽量扩大县级经济管理权限。建议从县级计划上报、财政结算、经费安排、税权部分调整、项目申报、用地报批、证照发放等方面入手，逐步做到除国家法律、法规有明确规定的以外，原需经市审批或管理的，原则上变为由县自行审批、管理，报市备案；原需经市审核、报省审批的，原则上变为由县直接审核、报省审批，报市备案。法律法规规定不能下放的权限，可以采取委托授权方式由县（市）代为行使。适时下放社会管理权限，除规划管理、重要资源配置、重大社会事务管理等经济社会管理事项外,赋予县相当的经济社会管理权限，以实现县级政府人权、财权与事权的匹配以，同时还要加强省级宏观管理的职能，以解决好市、县之间和县、县之间的和谐发展的问题。对于下放权力，要不放则已，放则到位，避免形成两个婆婆，造成新的矛盾。

　　2、正确处理好省直管县和建设区域性中心城市的关系。实施“省管县”体制，必然削弱了地级市调控力，市级经济、政治、文化的中心地位及其整个城市化进程势必产生不利影响。在目前县域经济比较薄弱，中心城市尚不强大的情况下，通过城市自身发展做大中心城市将面临更大的压力。建议省级政府在实行省直管县的同时，进一步加大对市级的支持力度（比如：取消为县转移支付资金、不再为项目配套资金等），切实增强中心城市的辐射效应。建议暂时保留撤县建区的新城区县级管理体制，由于一部分撤县建立的新城区的以农村为基础的二元经济格局并没有发生实质性的变化，为保证这些城区的经济发展有较大的自主权、调控权，建议将其纳入县（市）域考核范畴，享受省支持县域经济发展的有关优惠政策。

　　3、进一步加强法制化政府建设，提升县级行政的自我管理能力。随着县（区）一级政府权力不断扩大，有效规范政府依法行政迫在眉睫。“省管县”强化了县域发展的自主权，给予县域较为宽裕的发展空间。但“强县扩权”之后，地级市对县级行政的管理力度和权力制约能力也将大大减弱，省级行政由于其管辖范围过大，在强化对县级行政的直管上会不会力不从心？这都需要认真考虑。由于减少了地市一级行政层次，也相应减少了一级缓冲层，省级和中央的社会安全负担将加重。因此，必须高度重视对县级行政权力的监督和约束,要健全相关规章制度，加强行政执法，实行执法责任制、违法追究制、评议考核制等，增强县里的自我管理能力和自我约束力。在保持相对稳定的前提下，采取谨慎的改革措施，确保来自上级行政的监督和约束力度得到加强，把县级行政打造成为真正的责任政府。

　　4、因地制宜，适时分类推进省直管县。一个省属各地区城市发展水平有差踞，推行省直管县也应区别对待。对县城发展比较落后的地区来说，对资金、人才、技术等要素的集聚作用不强，对所属地市的支撑作用较弱。因此，实行省直管县，在加强县域的自身管理能力基础上，更重要的是将相应的计划、经贸、外经贸、交通等方面的权利下放给县，增强弱县发展的自主性，加快弱县发展，同时加强地域经济社会整体规划,防止出现新的市场分割、盲目竞争和县级之间的重复建设，以增强对上一级中心城市的支撑作用，促进区域性中心城市建设和城镇聚合轴发展。

　　5、进一步规范工作程序，理顺管理体制。实行“省直管县”体制后，省级管辖范围增大，省、市、县三级政府运行方式、工作方法、规章制度等还不能完全适应新的管理体制，会出现一些有的项目应当由县直接报到省直部门，但现实中还需通过市再上报审批；市直部门认为既然省直管县了，有时不愿再为县里服务；有的权限虽下放到县里，资金分配等还是按原程序运作等问题，尚需中央和省出台相关文件进行明确。实行省直管县体制后，由县与地级市既存在领导与被领导的关系，又存在着协商、合作与竞争发展的关系，涉及到省、市、县政府间的职责权限划分，需要整体设计，因此建议省里应成立相应的综合协调机构，统筹研究解决改革中出现的管理体制调整等问题。

　　江苏省淮安市机构编制委员会办公室