于建嵘：超越“省管县”，县政自治才是治本之策

　　只在省市县三者的职权关系上做文章，很难取得真正的成效。体制性的突破，是要把县政自治作为县政改革的目标

　　从2月1日中央最新发布的“一号文件”来看，2009年，“省直接管理县（市）财政体制改革”仍会推进，“省管县”还是县政改革的大方向。

　　然而，“强县扩权”在加强县级政府自主权的同时，也增加了权力滥用和公共利益被损害的风险，可能产生严重的社会问题。这个“大方向”，有必要再思考。

　　不要在“市管县”、“省管县”中打转了

　　许多省市正在进行的“强县扩权”等改革，主要包括财权和事权，是试图解决行政体制的层级、规模和权限问题，属于行政分权。

　　在财政上实行“省管县”。县财政直接对省负责，即在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县（市），县财政和地级市本级财政一样都直接同省财政挂钩；另外，在财政分成方面，也有所改变。比如浙江就规定，县的地方财政收入的50％上交省里，县留50％，地级市的财政只能靠市本级财政解决。但有些地方，为了减少改革的阻力，在利益分配格局上不进行改变。

　　扩大县级政府的职权，把部分省市经济和社会管理权下放给县级政府。

　　如浙江省下放的权限主要分两类：一是除国家法律、法规有明文规定之外，须经市审批或由市管理的，由扩权县（市）自行审批、管理；二是须经市审核、报省审批的，由扩权县直接报省审批，报市备案。对国务院有关部委办文件规定的，须经市审核、审批的事项，原则上也要放，具体操作中可以采取两种形式：采取省、市政府委托、授权、机构延伸、个案处理的办法；积极争取中央有关部委办授权或同意。

　　河北省确定的扩大管理权限的基本原则是：“责权统一、重心下移、能放都放、依法合规”。

　　作为全国统筹城乡综合配套改革试验区的成都，就把土地使用的审批权和环保评估的审核权两项重要权力下放到县级政府。

　　可以看出，目前在中国各地进行的“强县扩权”或“扩权强县”核心内容就是扩大县级政权的经济和社会管理权，提高县级政权的行政效能，并最终实现“省管县”体制，以利于县域经济的发展。因此，被称为“适应新时期市场经济和公共行政发展需求的应时之举”。然而，由于现行体制的刚性和各种利益关系的制约，决定了这种行政分权式改革步履艰难，难以突破“市管县”体制。也就是说，要解决“强县扩权”所遇到的体制性困境，如果只是在省市县三者的职权关系上做文章，是很难取得真正的成效的，需要有新的改革思维，需要有体制性的突破。这个突破就是要把县政自治作为县政改革的方向和目标。

　　政治分权：县政相对独立于省

　　需要指出的是，“县政自治”与“省管县”虽然在扩权方面是一致的，但在最终的体制性目标上则不同。县政自治应是根据法律所获得的自治地位，而目前各地实行的“省管县”只是来源于省的授权。在这种意义上，“强县扩权”到“县政自治”是从行政性分权向法治性分权的转变。

　　事实上，按照地方自治原则建立县域政治并不是新的设想。孙中山在设计中国政治发展的一个重要目标就是在县政自治的基础上构建一个现代国家。他曾经指出，“中央与省之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方。不偏于中央集权或地方分权”。“县为自治之单位，省立于中央与县之间，以收联络之效”。

　　可见，在孙中山这里，县的自治权是相对独立于省的，而不是依赖于省的授权。当然，县政自治在中国是否行得通的质疑并不会因孙中山的主张而消失。

　　需要回答的问题很多。这其中有关村民自治的实践及乡镇改革的问题最为突出。“村民自治”是一种社区自治，所进行的民主选举训练可以为县政自治提供政治基础，因社区组织与国家政权组织之间的相互关系不能处理而存在的问题，并不能作为否定县政自治的理由。因为乡镇虽然是一级政府，但不完整，人大没有办法开会，没有检察院、没有法院也没有公安，有很多职能承担不了。所以不能总抓着乡镇这一方面来做文章，乡镇改革一定要和整个县的改革相结合。农村综合改革实际上考察的是县的改革。主导中国农村发展的是县而不是乡镇，这一点应该首先树立起来。先考虑好县的定位，再考虑乡的定位。可见，县政自治应成为中国政治发展的突破口和目标。

　　改变“异地为官”的回避制度

　　行政分权解决的是中央与地方的关系问题，政治分权则是解决政治权力结构和权力来源问题。政治分权的主要目标，是建立一整套地方领导人的激励体制。

　　目前所进行“强县扩权”式的行政分权，由于没有政治分权作为基础，就很难防范权力被滥用的产生。海南省委书记卫留成就说，海南实行省直管县的体制，县（市）委书记的行政级别高（正厅级），权力过于集中，班子内部监督和同级纪委监督较难。要解决这些问题，需要实行地方自治。而地方自治主要的规定性在于，以地方之人、按地方之意、治地方之事。为减少改革的阻力，可以考虑优先解决如下几个问题。

　　地方政治自治的一个重要原则，就是充分发挥地方政治精英对地方政治的主导作用。县级领导干部回避制，是当前中国重要的人事组织制度。《党政领导干部选拔任用工作条例》第五十三条规定，“担任县（市）委书记、县（市）长职务以及县（市）纪检机关、组织部门、人民法院、人民检察院和公安部门主要领导职务的，一般不得在本人成长地任职”。《国家公务员暂行条例》第六十三条也规定，“国家公务员担任县级以下地方人民政府领导职务的，一般不得在原籍任职。”这种制度的一个合理性解释是可以避免地方官曲意乡闾，结党营私，减少腐败。但是通过几年的实践，这项旨在防止官员以权谋私的制度，不仅反腐效果欠佳，在一些地方反有助长腐败之势。也就是说，县级主要领导人任用回避本籍制度是一个需要检讨的制度。对于一个现代国家而言，政治首长对辖区的身份认同十分重要。

　　用五至十年过渡到直选县长

　　从县级间接选举向公开直接选举发展，构建真正的基层民主自治体制。县政民主自治也就要开放民选县级领导人。孙中山早就指出，“完全自治之县，其国民有直接选举官员之权，有直接罢免官员之权，有直接创制法律之权，有直接复决法律之权”；“每县地方自治政府成立之后，得选国民代表一员，以组织代表会，参预中央政事”；“凡一省全数之县皆达完全自治者，则为宪政开始时期。国民代表会得选举省长，为本省自治之监督；至于该省内之国家行政，则省长受中央之指挥”。孙中山构想的县政自治中，县的官员是由国民直接选举的，而省长则是国民代表间接选举。

　　考虑到中国目前的情况，可以分为两步走。其一，按照现行体制，真正按民主的原则来进行县级人民代表大会的代表选举，并使县级人民代表大会的代表专职化，再由县级人民代表大会的代表选举县行政长官。其二，经过五到十年，通过修改宪法，过渡到直接由全县选民直接选举县行政长官。

 　　地方自治政府应是对本地居民负责任的政府。问题是，目前执政党和国家机构的二元化运作模式使这种责任变得十分困难。也就是说，要在中国建立真正的责任政府，就必须改变执政党的执政方式。从县域政治方面来看，“党政分开”并不一定会取得实际性的效果，由执政党全面掌握国家行政机器，实行“党政合一”才是最为现实的选择。问题是，执政党必须要获得辖区公民的授权，承担起实现辖区公民意志和利益的政治责任。

　　与此相联系，县政领导的政治地位也应有所改变。在目前的制度安排下，县政领导具有政务官的责任，也能获取政务官的权力，但他们面临的激励体系是科层制下公务员的管理体系。建立县域政治的关键是建立政治授权程序，使县政领导获得实在的政治授权，同时让他们负起刚性的政治责任。建立了刚性的政治授权程序，县域政治才可能常态化、职业化。建立了县域政治，县政领导职务才会变成创造成就感的工作，才会吸引对本县人民有承担的地方政治精英。建立了县域政治中刚性的政治负责制度，使在县域政治中决策和行政失当的县政领导必须付出个人的代价，无法托庇于干部流动，县政府才会建立公信力，才有可能成为既对本县人民负责，又对中央政府负责的地方政府。

　　县法院与检察院直接对中央负责

　　目前中国司法存在的“审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化”都在县级政治中有所表现。

　　使得地方司法机关隶属地方行政当局的一项重要制度安排是：法院和检察院的主要经费都源于同级财政，其他物资资源也受制于地方行政部门。这种司法审判权力的地方化，影响了国家法律实施方面的统一性，影响到了司法独立，还助长了审判和执行中的地方保护主义，容易产生各种司法腐败。

　　显而易见，建立县域司法制衡的关键就是让县法院和县检察院的人、物、事脱离县政权的控制，在人事、财政、业务三方面直接对中央政府负责，而不是对县政领导负责。为了防止县法院和县检察院与县级政权建立不合法的关系，中央可以考虑实行司法人员的流动回避制。

　　另外，还必须改革目前的政法委系统。政法委作为执政党对国家司法的领导机构，其设置和工作方式已越来越不适应法治国家的要求。要实行地方的民主自治，就得排除地方政法委对地方司法的影响和干预。为了减少改革的阻力，可以考虑中央政法委和省级政法委保留作为执政党的研究智囊机构，地市和县的政法委取消。