郭巍青：地方政府机构改革意义何在

　　“这是30年来地方政府机构的第五次改革。如果把政府比作心脏的话，这是不是我们这个社会的‘心电图’，或如中医说的‘脉象’？它是有意义的吗？它意味着什么？这些都可能是有趣的、值得进一步观察和研究的题目。”

　　广东省政府日前召开省市县政府机构改革工作电视电话会议，贯彻落实党中央、国务院关于地方政府机构改革的精神，动员、部署广东地方政府机构改革工作。广东这次政府机构改革的特点体现在突出探索推进大部门体制、突出转变政府职能这个核心、突出强化部门责任、突出先行先试等“四个突出”上。（详见羊城晚报3月25日A1版、3月31日A1版）

　　从2008年8月开始，各地启动了新一轮的地方政府机构改革。温家宝总理在今年的政府工作报告中进一步明确指出，要加快地方政府机构改革。此后，各地陆续上报各自的改革方案，广东省则于3月底在媒体上率先公布了省政府机构的改革方案。

　　这是30年来地方政府机构的第五次改革，前面四次分别实施于1983年、1994年、1999年以及2003年。总的来看，平均每6年有一次机构改革。其中，从第一次到第二次之间，间隔11年，此后三次的间隔大约都是5年。如果把政府比作心脏的话，这是不是我们这个社会的“心电图”，或如中医说的“脉象”？它是有意义的吗？意味着什么？这些都可能是有趣的、值得进一步观察和研究的题目。无论如何，中国改革开放之所以取得巨大成就，最基本的制度经验是政府主导与政府推动。也许，政府机构的频繁改革，是这种经验中尚待解读的奥秘之一。

　　从有关的报道来看，这次地方政府机构改革，主要内容有三个方面，分别为转变职能，大部制以及省管县。

　　转变职能的意义就是进一步理顺政府与市场、政府与社会的相互关系。所谓理顺，指标是“四个分开”，即政企分开、政资分开、政事分开、政社分开。应该承认，转变职能与政企分开，是喊了很多年的口号。民间有戏言，抗日战争八年都胜利了，怎么这政企分开分了30年还不成呢？然而另一方面又必须看到，制度建设注定是一个漫长的过程。从大的尺度上看，中国还是属于现代管理制度并未完全健全的国家，还需要持之以恒的努力。以改革开放30年为基础而向前展望，政府职能转变事实上面对新的挑战，也具有新的内容。这主要包括两个方面：一方面，我们已经拥有了产能巨大、多元成分的市场经济，而且日益与全球经济体系相互交织。怎样既能灵活驾驭并合理监管这样的经济体系，又能防止巨大的商业利益对公共机构与公职人员的腐蚀？这就要求在政企分开和政资分开方面有更加完善的制度建设。另一方面，科学发展观的实现，光靠政府与市场的“二人转”还不够，还需要“三脚架”，即需要发育良好的社会。因此，通过政事分开、政社分开而理顺政府机构与事业单位、政府机构与社会组织的关系，就变得非常重要。

　　推进大部制改革，则是这次地方政府机构改革的一个鲜明特色，它的意义在于进一步提高政府机构本身的能力与效率。由于国务院机构已经按照大部制原则实行了机构改革，所以省一级政府也就需要按同样原则向上对接。因此，省级政府机构改革最为明显可见的内容就是某些机构部门的调整合并。例如，重庆加大整合力度，将原有的市农办、市农业局、市农机局、市农综办4个部门资源整合，成立新的市农委。此过程中还相应地减少了一些处室与人员，也就是同时具有精简机构的效果。不过还有另外一个方面需要注意。大部制是一个方向性的原则，各个省、区、市的改革，还是拥有根据实际情况与实际需要而灵活安排的自主空间。这就会出现一种情况，省级政府与中央政府之间，各省级政府之间，有些机构的名称和权限并不是一一对应的。由此会带来哪些优劣利弊，对于政府间关系会有哪些影响，可能还需要实践的检验。体现自主灵活性的机构安排，是否有利于调动地方积极性，促进各项事业又好又快发展，则考验主政者的智慧。

　　地方政府机构改革的第三个重要内容是推进省管县体制的改革与完善，它的意义在于理顺省级以下的机构关系、权力关系以及财政关系，强调扩权强县。从广东省以及其他一些省份的情况来看，这的确是有必要的。随着经济社会的发展，县域经济和县级治理能力问题变得突出，原有的市管县体制已经不能适应新的发展要求。通过省管县体制的完善，将会有利于加大对落后地区与基层的扶持力度，从而有利于缩小地区差距，实现均衡发展。

　　可以将以上三个方面的内容归纳为理顺关系，提高效率，强化基层，它们同时也是衡量这次政府机构改革成效的重要指标。最后需要强调的一点是，国际金融危机的出现，对政府的治理能力提出了新的更高的要求。恰逢此时的政府机构改革，可以看作是政府的自我调适与积极学习。中国已经开始在全球治理层面上承担更大的责任了，这不仅意味着中国的经济实力具有全球影响力，而且意味着，中国应当具有与这样的实力相称的治理经验与治理模式，包括国家层面的治理与地方层面的治理。它应当是可以仿效、可以分享的。因此，我们应当积极推动政府机构改革，向着更高的目标走。

　　（作者系中山大学行政管理研究中心教授、政务学院教授，博士生导师）