《瞭望》文章：省管县引发新一轮制度探索

  　　浙江发达的县域经济，与其“省管县”的财政体制密不可分。其在这一领域的成功实践，引发了对于制度建设的新一轮探索

　　“有条件的地方可实行省级直接对县的管理体制”——尽管中共中央《关于制定十一五规划的建议》中的这一表述仅指财政管理体制，但“省管县”的话题，还是吸引了许多人对于新时期制度建设探讨的强烈兴趣。

　　浙江是“省管县”这一体制的成功实践者。事实上，在浙江县域经济发展取得令人羡慕的成绩后，多个省份先后跟进，纷纷规划出台了以省管县财政体制为主要内容的“强县扩权”举措。

　　今年初，多家媒体关注到了同一条新闻：经历了一些前期研讨与舆论铺垫后，“强县扩权”的提法明确出现在了江苏省的政府工作报告中。这个省明确表示，将在十一五期间推行省管县财政体制，强力推动县域经济发展。

　　此前从2003年到2005年，山东、福建、湖北、广东、河南、河北、吉林等众多省份出台的加快发展县域经济的文件中，“强县扩权”成了制订相关政策的主基调，有的地方还迫不及待地提出了“抢抓扩权强县机遇”的口号。

　　省管县的浙江试验，对周边省份产生了强烈的示范效应。这种“诱惑”表现为：浙江作为我国陆域面积偏小的省份之一，多年来占据着全国“百强县”近1/3的席位，创造了农民人均纯收入连续21年排名各省区榜首的记录。发达的民营经济，已成为浙江县域经济的有力支撑。

　　这之中，政府难道真的像有些人认为那样，仅仅是无为而治？

　　“浙江县域经济发达与省管县财政体制有着密不可分的关系，这甚至被一些研究者称为浙江的‘秘密武器’”，浙江省农办副主任顾益康对此如是说。

　　“省管县”，作为一个有效的制度框架，其推动县域经济向内寻求发展动力，促成了内生性民营经济的生长和繁荣，也带动了县和县以下农村经济的发展。

　　“省管县”源自对省情的尊重

　　省管县财政体制并非浙江的创造。

　　纵观我国财政体制的变迁，可以说“省管县”是自新中国成立后就一直实行的财政管理模式。1994年我国实行分税制财政体制后，各地按照“一级政府、一级财政”的原则，确定了省管市、市管县的财政模式，而浙江独把“省管县”延续了下来。

　　按照浙江省财政厅专家的表述，“省管县”的本意，就是在财政收支划分、专项拨款、预算资金调度、财政年终结算等方面，由省直接分配下达到县、市，县（市）财政和市（地）本级财政一样都直接同省财政挂钩。

　　当时，分税制确定的是中央和省一级的财政关系，省以下的制度设计省里还有一定的自主空间。当时的财政部领导曾说过：1994年的分税制“基本理顺了中央与省、自治区和直辖市之间的分配关系，但是省（区、市）与县市的分配关系尚未规范。因为全国的情况太复杂了。但可以肯定的是，省与县市如果分配体制不够协调，就会影响县市的积极性。”

　　不过，在当时，浙江的做法是有不少异议的。不仅是因为浙江“省管县”的做法在其他省份中绝无仅有，而且它与我国行政管理层级体系有不符之处，最明显的是，有不少人认为它“侵犯”了市（地）一级政府对本行政区域内（所属区县）财政工作的管理权限，阻碍了中心城市的建设和城市化进程。

　　面对一些质疑，浙江省决策层坚持认为，“省管县”更有利于基层发展。

　　中国区域广阔，人口众多，和国际上通行的三级政府不同，中国行政组织的层级结构为：中央-省-地级市－县、区-乡镇，共为五级。但是，如果财政也必须这样设置，首先就要考虑支出成本会增大，分配到基层的实际利益会有一定的损耗。

　　这里有决策者的一份清醒。

　　不过浙江的决策者并非先知先觉，浙江有浙江的实际情况：一是全省陆域面积相对狭小，省会杭州与各县市的空间距离较小，省政府的行政覆盖范围相对较大；二是到1994年，作为改革开放的成果，浙江县域经济的实力已经显现。仅30个发达县地财政就占到省财政盘子的70%，地级市反而不如县级市重要；三是决策者看到了市场经济条件下行政主体之间可能出现的利益竞争关系。“市管县”有可能变成“市刮县”。中国最大的问题是农村问题，财政问题也一样，主要是基层的问题，是县一级的问题。要解决根本问题，把基础打结实，就不能舍县保市。

　　浙江省经贸委副主任周日星认为，强调“一级政府，一级财政”并非就没有矛盾。他说，“市管县”的矛盾主要体现在三个方面：一是经济利益的矛盾，即市县争利，市甚至要依靠县的“贡献”来投入市区建设，因而在财税分成、基建投资、开辟新的生产项目等方面市里常常优先考虑市区；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”领导下，县的自主权受限很多；三是城乡关系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城区而不会是农村。

　　金华市财政局副局长徐德良也坦陈：如果不实行“省管县”，而是省与市、市与县（市）逐层分成的话，市里肯定会“截留”县里的一部分，以用于市政府所在的中心城区建设，落到县里的“实惠”就会少一些。

　　重要的是省怎么管县

　　武义——一个曾戴“贫困帽”的浙南山区小县，继2004年工业产值突破100亿元后，去年又创下新的高峰，全年完成工业总产值135亿元，完成财政总收入7.2亿元。对比多年前全县发不出工资的窘境，县财政局副局长程云庆一脸轻松，“从1995年的8043万元增长到今天的数目，十年间武义县财政总收入增长了九倍。”

　　上世纪90年代初，武义县是浙江省8个省级贫困县之一，到90年代中期，这个县还有1830万元的财政赤字。程云庆告诉记者，县财政打“翻身仗”靠的就是省管县财政体制中的一项重要内容，即针对贫困地区的“两保两挂”政策。

　　这个被称为“四两拨千斤”的办法是：在确保中央“两税”完成和县财政收支平衡的前提下，实行省补助、奖励与地方收入挂钩的办法，地方收入增长越多，省财政的补助奖励也就越多。

　　政策实行初期，省财政给武义县的机动财力补助为500万元，到2004年，这类补助已增加为6600万元。“以前是会哭的孩子有奶吃’，每当年终发不出工资时，去省里“讨钱”是时任县长们的“必修课”。有的县一年到头就琢磨着怎么想名目、打报告，找省里要钱。”程云庆说，新体制让转移支付变得公开透明了，用足用活政策成为基层政府考虑的“头等大事”。随后几年，当地的经济思路不断明确，在财力分配导向上大力向基础设施建设倾斜，并压缩办公经费，以安排资金用于技改、中小企业孵化、发展外向型经济等。

　　“省管县”不过是一个制度框架，更为重要的是“怎么管”。省财政采取什么办法实施向下的转移支付，要真正解决县一级的财政问题，还有要具体设计制度细节并逐步完善。因为，世界上没有一劳永逸的好事。

　　实际上，就在1994年，浙江省还有17个贫困县及欠发达县。据省财政提供的数字，1994年浙江省财政对17个贫困和次贫困县的补助总数为5500万元，换来的却是赤字1.2亿元。

　　1995年，“两保两挂”开始实施。当年对这17个县的补助额度是5095万元。由于补助和财政的增收挂钩，增得越多补得越多，大大调动了这些县自我创收的积极性，17个县居然当年全部收支平衡。到1997年，省对17个县的转移支付补助比1994年增加了近1.4亿元，17个县的财政收入增长达4.52亿元，。到2001年底，原先的贫困县已有14个进入了财政“亿元县”行列。

　　同时推出的还有“亿元县上台阶”奖励政策。这是一项针对经济强县的激励政策。1997年又推出“两保两联”办法，目的在于促进经济较发达县增收节支，保持财政平衡；1999年又推出“两保两挂”的技改贴息补助政策……

　　可喜的是县级财政也学会了类似的巧用杠杆办法：一些县财政用贴息的办法扶持急需帮助的企业。武义县经贸局副局长罗晓林对那一过程印象深刻：1999年武义县出台政策，对每出口1美元补贴3分钱，当年财政支出6.6万元，外贸出口的税收增长却达55万元，“这一下就更加坚定了县里的决心，全县工业也开始进入快速上升通道。”

　　用有限的省级财政补助来激发市县增收的积极性，而市县政府在组织收入、做大蛋糕的同时，也必须调整支出结构，合理安排财政支出，强化预算约束机制，严格控制财政支出，确保地方财政收支平衡。因此，某些省份出现的贫困县不愿脱掉“穷帽子”做法，在浙江完全不存在。

　　此外，省与县市还实行增量“二八”分成，增收带来的大部分收入留归市县。这样，地方财政实力明显增强。到2004年末，全省财政总收入上亿元县达57个（含宁波）；地方财政收入上亿元的有55个（含宁波），占全部县（市）的94.8%。各市、县（市）自我积累、自保平衡、自求发展的意识和能力都大大增强。

　　小河有水大河满，大河有水泽天下

　　制度改革的根本目的是富民。到2005年，浙江省已连续13年保证了教师、公务员工资，离退休人员生活费的按时足额发放。市、县不仅解决了吃饭问题，有的还可拿出部分资金搞建设，增加农业、科技、教育、卫生、社保、低保、生态环境等投入，基本保证了改革、发展、稳定所需，促进了经济社会事业发展。

　　由于活水开源，在市县可用财力增加的同时，省里集中的财力也有较大增加，省财政也更有作为。省里宏观调控能力得到增强，转移支付力度增大，特别是在专项资金补助、预算资金调度等方面具有很大优势，反过来又推动了市县经济，尤其是欠发达市县经济发展与财政状况的改善，促进了地区协调发展。2004年，省对市县的“两保两挂”补助和奖励达34.90亿元，“两保一挂”补助和奖励达7.13亿元。近年来，浙江省财政通过实施专项转移支付制度，积极引导县域财政向公共财政转变。2003年省财政一般预算内专项转移支付资金47.72亿元，2004年59.10亿元，增幅达23.84%。与此同时，省财政进一步优化专项转移支付资金结构，向“三农”、教育、社会保障等重点公共支出倾斜，2004年安排用于支农、教育、科技、社会保障等方面的事业发展支出共计31.15亿元，比2003年增长49.95%。

　　这些年来，浙江不但地方经济有了较快发展，城乡居民人均收入有很大的提高，而且在全国首先实现全省城乡最低生活保障制度，着力解决农村医疗和五保老人的集中供养，困难家庭儿童上学等问题，这些无不与财力增加后加大了公共财政支出力度有关。

　　理性务实，重在制度设计

　　浙江“省管县”的成功实践，在中国发展到今天后，便越发具有启示意义。

　　一些专家指出，在社会转轨的开始，对旧有制度的冲击往往比较重要，而随着市场经济大框架的确立，对新制度的设计和完善则变得更为关键。

　　而所谓好的有效的制度，大多建立在“实事求是”的基础上。

　　“省管县”不是全新的设计，更不是拍脑袋设计出来的东西。它本身就有一种延续性、现实性。中国历史上有2000多年历史的郡县制，原本就具有极强的生命力，直至今天，县域经济县级财政的重要性和基础性在中国也不言而喻，这，即是摆在我们面前的事实。

　　尽管今天在浙江省内，“省管县”体制已经得到普遍认可，包括当年强烈不赞成的一些人，今天回过头来也觉得它的好处还是大于弊端。但是，平心而论，“省管县”不是一个无可挑剔的制度，它只是利弊权衡之后的选择。正像一些专家分析的，浙江的中心城市建设在很长的时期内不如江苏等地，这是大家都看到的。但是它的县域经济确实发展得比较好，从而带动了整个省，尤其是农村经济的发展。这就是“省管县”给我们的一张答卷。

　　浙江试验给我们的另一个重要启示是，有了好的制度框架，还要有切实可行的实施办法。制度的设计和完善要一步一步走，关键部位甚至还要考虑得十分细致周到。很难想象，如果浙江的“省管县”实践中，没有“两保两挂”等具体设计，还能否有今天这样的结果。

　　中国的改革到了今天，制度的变革和进步很可能不会再表现为轰轰烈烈、疾风暴雨。新制度的建立更多的是一个渐进的过程，需要理性务实的分析和利弊权衡，乃至对关键部位细节安排的周全考虑。尽管摸着石头过河常常难免，但若在制度建设上“大翻个”，今天全盘否定昨天，明天又轻易否定今天，则一定很难成功。