鲁国平：应从可操作性等实际完善“省管县”改革思路

　　国家废除市管县的体制改革正在紧锣密鼓地进行中，据说全国已经在20多个省试点过了，比如，广东67个县财政基本实现“省管县”等，由于其为农民减负，提高工作效率以及减少腐败环节和建立强大独立县域经济的作用明显，社会民间和地方这些年来一直呼声很高，并且早在几年前也得到中央政府的大力重视和支持：国务院在关于推进社会主义新农村建设的若干意见中就提出，“有条件的地方可加快推进‘省直管县’财政管理体制”，2005年03月的十届全国人大三次会议上也就针对关于制定《实施省管县体制改革方案》的议案有关部门加强了专门的研究和探讨，接下来，无论从社会认知度还是改革方案与时机的成熟度上似乎全面推行“省管县”的体制改革都势在必行！但“随着2010年走近，省直接管理县（市）的体制改革开始提速”，我们也应该看到，这些年来对此改革的争论始终没有停止过，究竟“省管县”是一种什么样的改革？改革后的实际效果如何？众说纷纭，莫衷一是，故而需要大家理清思路，统一认识，在充分调查研究和发扬社会民主决策功能后，政府才能够有所定论，有所大行动。

　　我倒以为，这么大的一次改革还是应该再慎重些好，这里需要做的工作不仅有广泛吸取民间的呼声和意见，还有在改革的细节上通盘考虑，统筹兼顾，拿出更加有实际操作性和长远性规划远景的方案来，否则如今废除的证明失败的“市管县”管理体制便是一个看得见摸得着的前车之鉴！--不成熟的改革糟蹋来，折腾去，劳民伤财，祸国殃民。而从去年7月底《人民日报》发布的“省管县”改革线路图看实际操作性有所欠缺， 在条件成熟的地方可以逐步试行，但并不具备马上全面推行的条件！

　　市管县是改革开放初，中央为了实现中心城市的经济辐射理论而建立的一级政府垂直管理框架，可是中心城市不仅没有起到当初辐射协调县域间经济的设计预期作用，反而出现了“市压县、市卡县、市吃县”的恶劣局面。在个人和企业经营主看来，每增加一个审批门槛就造成一个合法的利益“买路钱”，以权谋私和权力敲诈现象就有了名正言顺的潜规则借口，象某些地方审批一个房地产项目和办一个厂竟然要盖100到200个章，而这些行政章都是可有可无的无实质内容的审核，却为大多数行政部门非法乱收费提供了方便！同样在县级城市向市级部门寻求政策帮助和资金调拨以及正常程序审核时也会碰到无礼截留、合法掠夺和敲诈的现象，比如我知道的镇江对丹阳、常州对武进等县级城市的长期利益压制和转移，就是一个个市破坏县域经济壮大，打击县域发展积极性的证明。

　　归根结底，其出现类似现象的主要根源就在于我国管理体制的缺陷--地方没有依法享有的行政和财务权力的独立性，并不是象某些专家所认为的“弱市强县”现象下导致的“市压县、市卡县、市吃县”的必然，尽管监管不力也是一方面，可有人监管又如何管？不错，按照改革方案，当前我国实施恢复省管县体制改革的目的是1．学习外国政府架构的模式与国际接轨；2．促进县域经济的发展；3．理顺政府管理体制；4．减轻国家负担、减少吃皇粮人数、减轻人民特别是农民的负责。但第一条就有问题，人家西方国家的政治体制为联邦制，即地方之间甚至地方和中央之间根本没有上下级关系，佛罗里达州再没有钱也没有权力到旧金山去拿钱，美国总统师出无名，也无能为力额外开支纳税人的钱，这就是法制的力量。而在中国却可以顺理成章，家长制的社会老大有钱分一些给予穷老二过年好像应该的，儿子搞分家和闹独立那是冒天下之大不韪的犯上之罪，所以显然，这一条最核心的精神在目前的我国眼下估计贯彻到实际中一点希望都没有。

　　正是由于这样，才有了不求其一求其二的改良主张--“省管县”改革，事实上，如果“省管县”改革能够卓有成效，可能短期有一些延缓调和国内上下以及地方之间利益矛盾的效果，减少社会贫富差距进一步扩大的趋势，不过就长期效果来说依然还存在省级以上机构对地方县或即将被剥夺了管县权限的中等城市的掠夺与压制等潜在负面效应，会不会故态复萌？集中的权力是否加剧了这种剥夺地方利益的脚步？甚至好事办成坏事？真不好说！但总而言之，“省管县”改革的思路大势和目的是可行的、积极的，不然，要是那样，还不如来个痛快的，以错就错不改革或者一步到位，对原有体制进行一次彻底的推翻式的大调整，特别是后者学习西方国家的地方完全“政治经济特区”模式，县级以上地方政权便行使相对独立的行政司法以及经济特权有利于整个国家民主法制社会制度相辅相成的完成，如此那么，这20多年来市管县格局已经形成了一定的管理习惯和基础就这么全部推翻也算当作交了一笔昂贵的学费，值得了！

　　而要使“当前省管县”改革能够稳步推进甚至“大获全胜”也并非易事，不要误以为凡是改革都是好的，十全十美的，即使是最完美的改革也要有抵触和风险等因素的存在，有负面消极的影响，需要付出一定代价，但我们只要这次改革的正面价值和附加价值大于负面价值就行，就值得尝试和冒风险。

　　首先解决的是人员去留问题，“省管县”需要改革的市级原有庞大管理机构和干部队伍--他们愿不愿意交权？据了解即使是中国最简单的市级机关国家财政供养人员也达到1万多人以上，估计全国有200到300万人之多，还不包括一些特殊人群，比如事业单位和国有企业，每年最简单的市大概单工资就需要2-3个亿，全国来讲那是一个天文数字，消除市管县的权限就意味着夺了他们的饭碗和发横财的通道--正常公务员的高薪水高福利和无法估计的灰色收入，而一旦撤销他们的职权，下谁谁都不愿意，并且这些人在省县之间承上启下，手眼通天，要安置他们有很大难度，最大的可能是主持改革的人妥协将他们再进行二次分配，变相精简，时机一过卷土重来，冗员再上，当然更可怕的是失去群众有效监督的大规模人事变动改革必将最终演变成为权钱交易猖獗的腐败活动！尽管这仅仅是在干部之间进行，可结果倒霉的还是老百姓以及纳税人和国家，买单的还是政府和人民！这需要在改革中尽量规避。

　　其次，这次“省管县”改革直接撤去市的管理审核权，精兵简政当然好，但也面临一个难题，即省以及县的管理半径和幅度大量提高了，今后省和县如何领导和接受领导都是需要思考的问题！是不是象议案中建议的那样缩小省管辖范围：1．将现有30个省（市、自治区）划分40个甚至50个省（市、自治区）；2．将计划单列市（副省级城市）中规模、实力较雄厚的城市提升几个为国家直辖市；其它副省级城市仍定为国家计划单列，国家管的二类国家城市；3，计划单列市纳入中央或省直接管理，实施减部门、减编制，中央和省要给予加大税收留成比例政策，使其有更大发展空间，等等。我觉得意见很可行，关键是县级市直接纳入省管，并非一味减少职能部门，压缩编制就是好；比如加强省县甚至村级行政管理职能就势在必行！

　　为此我建议：不妨也把乡镇一级管理权和市一样收回下放到村里，如此，必将形成中央，省，县和村四级行政网络体系，而加强村一级单位的行政级别，认同村官的公务员资格与待遇，提高他们工作的积极性，对于当前国家的城乡一体化和新农村建设具有特别大的现实配套作用，并且对作为中国政权管理的细胞--村的服务功能和组织能力增强意义可能比撤销市管县职能的意义更加大，由于篇幅关系在此不再赘言，此外这里，原来市与乡镇精简下来的人员可以按照个人的资历和水平大多数分流到省、县和村等三级部门或单位，还有一小部分以下岗或者鼓励私人创业实现分流，估计这样做人员比较好安排，不至于激成大乱和大矛盾，再之，在当今互联网技术日新月异的时代完善电子政务工作将为省直管县以及县直管村提供了物质技术条件，我相信，获得更大自主权和自由发展空间的地方县村政权和组织必将得到生产力和生产关系极大解放，是20多年前邓小平领导的人的解放改革开放后又一次生产力和生产关系的大解放！功在当代，利在千秋！ 如果以上可以办到，上段我说的两个问题就能够迎刃而解。

　　无疑，政府的每一次改革无论巨细都事关全局或长远，应该避免头痛医头、脚痛医脚的短期效应。这次“省管县”改革思路不可谓不系统，不全面，但离方方面面的完善地步还有一段距离。当“省管县”改革被某些专家简单理解为一次地方权利再分配，不是在提高行政效率和精兵简政以及消除腐败环节上做文章，又何谈成熟？至少我怎么认为，故而本人希望中央慎重，不仅局限于专家的意见，还要集思广益，多向广大群众问计，从实际可操作性和全局以及长远规划角度认真研究设计改革方案，审视改革的每一个关乎国计民生的重大正负面影响，以稳步有效地推进改革步伐。