长沙高新区麓谷街道新型城镇化建设典型案例

　　街道党工委书记陶湘闽就群众文化工作接受湖南卫视采访

　　麓谷街道地处湖南长沙高新技术产业开发区核心城区，面积约20.8平方公里，人口12.8万，其前身为1959年所建的国营东方红农场，经2000年改制为镇后，于2010年析置成麓谷街道，现有延农、长丰、长庆、东塘4个农村型社区和麓景、麓源、麓泉、和馨园4个城市型社区，驻街企事业单位5000余家。近年来，麓谷街道紧紧抓住加快推进城镇化建设这一主题，加大城镇建设投入，城镇规模逐步扩大，城镇品味不断提升，城镇集聚和辐射功能明显增强。目前，街道建成区面积已扩展到20.4平方公里，城区绿化覆盖率达48%，城镇化率达98%。

　　一、新型城镇化建设的背景

　　麓谷街道发展过程和所辖区域具有四大典型特征，可以集中反映当前中国城镇化面临的困境：高新区园区体制使街道无法有效发挥政府职能;原国营农场的撤销遗留了人员安置、管理体制转变、集体经济发展模式等问题;城乡结合部的地理位置内涵了农村与城市经济发展模式、文化习俗、生活方式的巨大差异，增加了社会管理的难度;拆迁征地的跨政策模式使失地农民补偿问题困难重重，群众上访接连不断。麓谷街道城镇化过程中集合了以上几大问题，这些问题驱动着麓谷街道新型城镇化的探索之路。

　　(一)园区管理的核心区。长沙高新技术产业开发区创建于1988年，是我国首批27个国家级高新区之一。作为长株潭“两型社会”试验区长沙大河西先导区的核心区、起步区，长沙高新区是长沙市两型社会建设、创新型城市建设的核心示范区、改革试验区、产业集聚区。麓谷街道作为园区首府，是长沙高新区的经济、政治、文化中心。目前，园区百分之九十以上的企业落户在街道，百分之八十以上的人口聚集在街道。园区体制下的街道，政府职能无法得到充分发挥，缺乏应有的自主权、财经权，逐步被部门化，自主造血功能缺失。而且，随着大开发、大建设不断深入，城市化进程加速，拆迁、安置不断改变居民原有环境，企业成批落户，人口大量涌入，快速变化的新环境、新事物，直接造成基层网络体系脱节，原有村组模式被打乱，管理无法到位，服务无法延伸。多年的拆迁及开发建设，也让原本淳朴的老百姓个人色彩加浓，利益驱动的思想在蔓延，金钱至上的风气在传播，群众集体意识逐渐淡薄，集体观念逐步淡化。

　　(二)农场体制的转型区。麓谷街道前身为国营东方红农场。农场时代，辖区居民虽是农民，却享受着“国家粮”，和大多数农村相比，这里的人们吃着大锅饭，领着“粮票”、“油票”、“布票”，每月按时上班，按时记“工分”，按时领工资。42年农场管理，10年乡镇模式，再到3年街道，国营农场习性依然存留在百姓的骨子里，等、要、靠思想严重。拆迁失地后，往往具备劳动能力的居民，外出打工嫌累，坐在家里嫌穷，没事打麻将，没钱找政府，做事要轻松，待遇要求高，最后往往待遇多的企业进不去，待遇少的不愿搞，在他们眼里，政府就该给他们发“饭票”，到各级政府上访、闹访已成为他们生活中的一种习惯。还有部分基层党组织，也一直沿袭着农场时代的思维和管理模式，面对时刻变化的新形势、新任务、新局面，缺乏有效的管理和服务方法，集体经济缺乏先进的管理理念，一直以来发展缓慢，面对各类无理取闹、违法违纪的人群，大有“事不关己高高挂起”的心态，不敢、不愿伸出正义的双手，社会正气严重不足。

　　(三)城乡结合的过渡区。伴随着城市化进程的加速推进，部分农村集体土地逐步转为城市国有土地，农民逐步转变为市民。目前，街道辖区内存在城市与乡村两种社区，相互接触、混合及交融，其人口与社会结构特征地过渡性也十分明显。在整体规划设计的安置小区内，被征地农民虽“洗脚上岸”，过上了城市人的生活，但并未“洗脑进城”，其思维方式、生活习惯仍然保留着农民气息，给政府社会管理带来了极大的难度。安置小区内，设计精美的绿化带，一夜之间便成了菜地，蔬菜瓜果一应俱全，群众的潜意识里，毫无城市文明的概念。婚丧嫁娶等乡村风俗也随处可见，每逢“红白喜事”，安置小区内灯火通明，各类喜庆道具随处摆放，鞭炮声络绎不绝，人情往来不断，活动过后，便是各式各样成堆的垃圾，无人收拾。

　　(四)矛盾爆发的焦点区。从国营东方红农场到麓谷街道，我们历经了长沙市第95号令、第60号令、第103号令三套“征拆令”征收了98%的土地。每套“征拆令”的拆迁安置模式各不相同，第95号令为政府划地、居民自建模式;第60号令为政府划地、集体规划建设5层农民安置小区，被征地农民无偿享有从地到天5层房屋，但农民社会保障缺失，需依靠集体经济发展自筹资金购买;第103号令则以货币安置为主，其安置方式为区级政府统一规划建设保障房小区，被征地农民持货币购买，政府提供被征地农民社会保障。常年的片区拆迁、跨政策拆迁，截然不同的拆迁安置模式，使得集体土地费分配、集体资产管理、拆迁安置模式、群众个人诉求等问题，历经数届政府后，逐渐积累、交织，形成了大量的矛盾，在不同时点爆发。特别是近年来，围堵街道、居委会闹访、缠访，项目建设工地聚集暴力阻工等事件时有发生，各级政府每天出于接访和矛盾纠纷处理状态，严重影响了地区发展和稳定。

　　二、新型城镇化的探索和实践

　　农村蝶变为城市，农民转化为市民，麓谷街道以新型城镇化为统领，坚持发展先行，抓好民生保障，推行文化强街，优化城市管理，创新社会管理，全面推进街道工作，取得了一定成效。

　　(一)坚持发展先行，用产业支撑城镇化。新型城镇化不是口号，在推进过程中必须有过硬的产业支撑和经济基础。作为园区模式下的街道，推进新型城镇化，首要任务是拆迁腾地，服务园区加速发展。我们稳步推进，实现了4500余亩新项目征地，8000余亩腾地，城镇化进程明显加速，城市雏形基本呈现。同时，服务好企业，营造良好发展环境。企业是园区和街道发展的生命，我们开展两帮两促，提供优质服务，优化施工环境，全方位为企业服务。重中之重是发展壮大集体经济，推动社区发展。主要包括以下四个方面：

　　1、培育特色商圈。因地制宜、分类培育，形成了几大商圈：湖南第一师范学院、涉外经济学院等高校周边的“校园商业圈”;以高新区管委会为轴心的“行政商业圈”;保利麓谷林语小区周边人流密集地的“楼盘商业圈”;东方红路风光带沿线的“景点商业圈”。特色商圈不仅增加了集体资产租金收入，也拓宽了群众增收渠道。

　　2、引进龙头项目。通过归集400余亩闲置土地，我们引进了麓谷汽车世界项目，兰博基尼、奔驰、宝马等43家4S店纷纷进驻，每年直接增加集体收入近千万元。在汽车世界周边，我们统租300多个门面，建立了汽配城。居民出租一套60平米的房子，15年可获租金55万元。

　　3、做强经济实体。延农集体经济与高新区创业园合作，兴建了创业服务大楼，先后有200多家孵化企业进驻。现在，综合大楼市价已超亿元，租金每年达300万元。东塘集体经济组织自建农贸市场、综合大楼等经济实体，每年收入达700多万元。各社区改建闲置房产，向园区企业提供租房，实现人均年增收近千元。

　　4、全力引导扶持。为鼓励集体经济发展壮大，我们争取到多项优惠政策：对集体建设的各类市场，分别给予60万元以上扶持奖励;对集体经营项目争取税收减免、所得税优惠、贷款绿色通道等政策;对集体土地招商项目争取土地出让金返还、行政性收费减免等政策。拆迁的高效推进，项目的稳定落户，集体经济的发展壮大，提高经济增速的同时，更提供了更多的就业岗位，稳定了民心，避免成为有城无市的“空城”和有人无业的“闲城”。

　　(二)抓好民生保障，用人本夯实城镇化。城镇化不是简单的人口比例增加和城市面积扩张，更重要的是实现就业方式、社会保障等由“乡”到“城”的重要转变。城镇化进程中，居民原有生活方式改变，农民“洗脚上岸”，成为了城市居民。我们紧紧抓住“民生”这条主线，推进新型城镇化，主要做了一下三个方面的工作：

　　1、逐步完善城市配套设施。街道辖区各小区内生鲜市场、文化广场等生活配套设施一应俱全。其中，麓谷保利体育公园荣获湖南省群众体育先进单位，有望成为国家级优秀体育公园。

　　2、大力促进就业创业。开辟“一网一校一超市一热线一承诺”就业平台，为农民提供“菜单式”选学，为企业提供“订单式”培训。组建就业联络员队伍，按照网格化包干模式，每位干部重点服务4至5名被征地农民，在帮扶就业后，持续跟踪至稳定就业6个月以上，以帮助其渡过新工作磨合期，并将指标纳入干部年终考核体系，与绩效奖金挂钩。2012年，麓谷街道被征地农民新增就业680余人，稳定就业462人，家庭就业率达到了98%以上。创业方面，实行“政策加导师”帮扶创业，成立创业指导员队伍，免费开展创业培训，实行创业“一对一”帮扶，提供一次性创业补贴及小额担保贷款。目前，麓谷街道已有191位被征地农民成功创业，带动552人就业。

　　3、全面开展社会基本医疗、养老保险服务。对慈善助学、大病救助、特殊群体慰问等优抚救助活动，实行“广泛覆盖、动态管理”的办法，确保零差错、零投诉。2012年慰问低保、特困群体524人，发放各类救助、慰问、慈善捐款、优扶资金120余万元。

　　4、提升医疗卫生服务质量。敬老院提升服务质量，争创省级示范敬老院。卫生院更新医疗设备，引进专业人才，更好地为辖区群众服务。

　　(三)推行文化强街，用文化引领城镇化。农民变市民，群众固有的思想模式和思维方式未能适应身份的转变，我们打造“文化磁场”，凝聚精神力量，培育具有高新精神的麓谷新市民。首先，精细化提炼全街核心价值。我们专门设计了象征激情与和谐的logo，谱写了专门的“街歌”。下一步还准备在全街范围内征集“麓谷精神”表述语。其次，常态化开展群众性文体活动。每年组织农民运动会、每月组织体育赛事;成立诗词、书画、摄影等协会，定期组织优秀作品展览;组织成立麓谷群众艺术团、秧歌队，定期组织比赛，每年举办一次街道文化艺术节。最后，科学化开展群众教育活动。设立魅力麓谷大讲堂和魅力麓谷大课堂，为街道干部群众提供学习平台。组建 “四德”宣讲团，在社区内定期开展巡回宣讲。编印《公民道德》、《法律知识》、《家庭贤闻二十一》等读本。自办月刊《麓谷街道》及门户网站，及时向群众传达正面声音;创办社区法制学校，规范引导群众行为。

　　(四)优化城市管理，用环境改善城镇化。城市形象关系大局、关系发展、关系长远、关系民生。我们以群众满意为根本目标，多措并举，务实创新，力促城市形象有全面提升。一是实行格式化创建和网格化管理机制。按照“定格、定人、定责、定流程”四大原则，实行“一周一讲评、一月一排名、一季一考核”的工作机制，立足街情实施格式化创建和网格化管理，积极推进日常管理菜单化，确保工作机制长效化。建立“三横五纵”公路管理网格，打造东方红路沿线风光带，提升城市品味。二是定期组织开展专项集中整治行动。对于违法违章建筑、违法违规经营，进行专项集中整治。规范摊贩经营，美化城市形象同时，兼顾摊贩生存、百姓便利。三是探索建立环卫公司，提升队伍素质。通过环卫公司，招募环卫工人，发挥市场调节作用，提高卫生清扫保洁效能。开展“优秀物业”、“文明社区”评比，美化社区环境。城市协管员军事化培训，提升城管队伍素质。现今，中联重科、拓维信息等大批企业进驻街道，汽车世界、凯天环保等大批项目落户街道，辖区内高楼大厦鳞次栉比，环境优美宜居，众多流动人口在此定居，置业安家。

　　(五)创新社会管理，用效率推进城镇化。制度建设滞后，是城镇化过程中较为突出的问题。推进新型城镇化，必须大胆先行先试，破除体制机制障碍。麓谷街道由原来单一行政管理逐步转变为多主体共同参与的多元社会管理。一是党建网梯化管理，每位党员设岗定责。开展六大党建实事工程，建立网梯化管理模式，每个党员设岗定责，实现组织网格化，人人网格中。二是街道、社区干部公开选拔。精简内设机构，竞聘确定中层职务，增强选人用人透明度。2013年1至7月就有三个社区公开招聘后备干部。三是成立作风督查专案组。颁布“六条禁令”，增设工作去向牌，由群工办、党政办成立工作督查组，加强督查督办，强化党风廉政责任制，加强纪律监督，采购专业设备，不定期对干部工作作风进行抽查暗访。

　　麓谷街道新型城镇化的探索与实践，得到了《湖南日报》、新华社《湖南领导参考》、《长沙决策咨询》等媒体的重点关注和报道，《失地“农民”变“市民”的麓谷探索》、《奏好新型城镇化建设“三部曲”》等文章被人民网、新华网、新浪网、凤凰网等大型门户网站转载。

　　三、新型城镇化的评论与展望

　　城镇化是城镇发展的规律总结，是一国经济发展和社会进步的一种显著体现，新型城镇化是针对传统城镇化出现的问题而提出的一个理念，是城镇化发展规律上的一个必经阶段。由于特殊的转型背景，中国在过去的城镇化过程中，盲目追求城镇化速度，2012年城镇化率达到了52.57%，而农民市民化的水平却相对滞后，据估算能享受城市基本公共服务的只有36%。一系列的“城市病”诸如交通拥堵、环境污染、资源浪费等现象也困扰着城镇化。同时，“造城运动”所需要的土地都是通过拆迁占用农民集体土地换来的，拆迁本身以及失地农民安置问题引发了种种官民冲突。这些是目前中国城镇化面临的普遍问题。传统城镇化难以为继，新型城镇化应运而生，核心思想主要是以人为本，让人平等的更好的享受城镇化成果;统筹城乡发展，促进城乡一体化;全面协调，促进人口、经济、资源、环境协调发展;因地制宜，发展具有区域特色的城镇化模式。现有工作的难点是如何从传统城镇化发展模式过渡到新型城镇化发展模式，这需要各个地方不断探索，也需要中央统筹规划。

　　麓谷街道由于“撤场建镇、托管高新、析置街道”的历史背景，城乡结合部的特殊环境，集合了当前中国城镇化过程中的重重矛盾，其具备的典型性特征可以看做中国新型城镇化的一块试验田，而街道在促进新型城镇化方面做了大胆有益的探索，其成功经验对全国其他地区也具有较强的借鉴意义。从东方红农场到麓谷街道，街道所辖地经历了国营体制向园区体制的转变，管理体制转变形成了人员安置问题、产业发展转型问题，园区体制也亟需进一步完善。城乡结合部的特殊地理位置，使我街道内部兼管着4个城市型社区和农村型社区。为了腾出土地引进企业，街道平均每年拆迁上万亩土地，现有的片区开发和跨政策拆迁模式，积存了大量的矛盾和问题，群众上访和聚众闹事时常发生。面对如此复杂艰难的环境，麓谷街道认清形势、攻坚克难，将人本城镇化作为新型城镇化的突破点和着力点， 创造条件促进失地农民再就业，“七个麓谷”发展街道经济促进产业结构优化升级，创新社会管理，最大限度的促进农民市民化，目前这些举措也已经取得了良好效果。

　　当然，由于各种矛盾问题叠加，麓谷街道在推进新型城镇化过程中也面临着一系列相当棘手的问题，需要进一步的探索和研究。比如拆迁安置政策的延续性问题。拆迁腾地是推进城镇化的重要途径，但麓谷街道先后经历了长沙市三套不同的拆迁安置政策，这样对于前期遗留的失地农民补偿问题就会面临政策依据混乱的问题，失地农民对于补偿标准争议不断。另外还有集体经济发展模式问题。土地在拆迁前属于社区集体资产，集体资产如何高效投资一直困扰着街道，当前由于短期投资收益率低而面临统一使用与否的争议，同时集体资产的清产核算也是一大难题。这类问题需要先从理论上进行深入分析和探讨，以对实践工作进行有效指导。

　　最后，街道办事处是中国行政链条上最末端的一级行政单位，权能和力量有限，新型城镇化涉及到的是一项全面而深入的变革，需要顶层设计，需要户籍制度、土地制度、社会保障制度等制度层面的变革。新型城镇化是城镇化发展规律的大势所趋，麓谷街道在既有的制度框架内推动农民市民化，新型城镇化面临着一系列深层制度障碍。李克强总理曾明确地提出了新型城镇化发展路径——把城镇化潜力与改革红利结合起来，通过改革和制度变迁推动新型城镇化。新型城镇化已经有了自下而上的制度需求，因此需要自上而下的制度响应。比如现有的户籍制度、社会保障制度使“被城镇化”的农民无法像城市居民一样享有城市教育、医疗、社会保障等基本公共服务，当然这需要各大城市扩大公共财政支出，但只有制度变革，才能从根本上保障新型城镇化的稳步推进。